Ирина Пустовитенко, партнер Юридической компании «Правовой альянс» www.l-a.com.ua Не самое благодарное дело комментировать документ, которого еще нет в
природе, тем более, если проблема, что называется, «задевает за живое»,
что всегда происходит с земельными вопросами. Что касается моего
мнения, я не склонна буквально и дословно воспринимать вышеупомянутую
фразу крымского премьера, цитируемую журналистами.
Обычно подобные заявления необходимо взвешивать в контексте обсуждаемой дилеммы.
Любой юрист понимает, что огульное введение моратория на отчуждение и
передачу в аренду земельных участков на всей территории Автономной
Республики Крым непосредственно советом министров Крыма будет
нелегитимным. Поэтому такое решение не может быть подготовлено и
согласовано юридической службой Совмина и подписано премьером.
Заявление Василия Джарты о подготовке Советом Министров Крыма
постановления об объявлении моратория на отчуждение и аренду земли в
новостных лентах появилось следом за сообщениями о поручении, данном
Президентом Виктором Януковичем премьер-министру Украины Николаю
Азарову и главе Совета Министров АР Крым, об упорядочении земельных
отношений в Крыму и уточнении полномочий местной исполнительной власти.
Можно предположить, что речь идет о том, что в настоящее время в связи
с приходом новой команды, как и в иных ключевых сферах государственных
интересов, предпринимаются все возможные действия к упорядочению
земельных отношений в Крыму. В частности, проводится «аудит» последних
крупных решений по земле, принятых при старой власти (что, кстати,
может повлечь новую «волну» прокурорских исков по земле), готовятся к
внесению в Верховную Раду Украины законопроекты о предусмотрении права
распоряжения земельными участками отдельных категорий Советом Министров
АРК и иных вопросах. Особый упор сейчас крымским правительством и
рескомземом делается на проведение земельных аукционов, причем не на
голословные рассуждения о необходимости передавать в аренду и
реализовывать землю на публичных торгах, а непосредственно на изыскание
средств на подготовку соответствующей землеустроительной документации и
реальное проведение торгов.
Если эти инициативы будут реализованы на местах профессионально, сделки
с землей «выйдут из тени», доходная часть бюджета автономии и местных
бюджетов почувствует существенные вливания незамедлительно, несмотря на
общее снижение спроса на недвижимость и, в частности, землю, и
некоторое снижение ее цены в связи с кризисными явлениями в экономике.
София Саврук, юрист ЮФ «Салком» www.salkom.ua По информации СМИ правительство Крыма готовит постановление об объявлении моратория на отчуждение и аренду земли в Крыму, направленное в основном на недопущение приобретения земельных участков без проведения аукциона.
Как следует из предоставленной информации, постановление находится на стадии разработки и пока не принято. Поэтому оценить его с правовой точки зрения не представляется возможным.
Вместе с тем, оценивая такой шаг правительства Крыма, хотелось бы обратить особое внимание на следующее. Согласно ст. 135 Конституции Украины нормативно-правовые акты Верховного Совета Автономной Республики Крым и решения Совета Министров АРК не должны противоречить Конституции и законам Украины и принимаются в соответствии с Конституцией Украины, законами Украины, актами Президента Украины, Кабинета Министров Украины и на их исполнение.
В Украине единым кодифицированным актом высшей юридической силы, регулирующим земельные правоотношения, является Земельный кодекс Украины (далее – «ЗК Украины»). Статьей 16 ЗК Украины предусмотрено полномочие Совета Министров АРК (правительства АРК) осуществлять распоряжение землями государственной собственности, в пределах, предусмотренных этим Кодексом.
В данном случае Кодекс устанавливает мораторий на отчуждение земельных участков лишь сельскохозяйственного назначения (п. 15 Переходных положений ЗК Украины).
Касательно способов приобретения земельных участков иных категорий, необходимо отметить, что в соответствии с ч. 1 ст. 116 ЗК Украины, граждане и юридические лица приобретают право собственности и право пользования земельными участками и земель государственной и коммунальной собственности по решению органов местного самоуправления или исполнительной власти в пределах их полномочий, предусмотренных этим Кодексом или по результатам аукциона. При этом ст. 134 ЗК Украины определено как общее правило, о том, что земельные участки, находящиеся в государственной и коммунальной собственности, и права на них подлежат продаже на аукционах, так и исключение из этого правила – перечень случаев, при которых аукцион не проводится.
В связи с этим, если цель действий правительства Крыма состоит в установлении запрета на отчуждение и аренду земель вообще в независимости от их категории, то такие действия, безусловно, противоречат Кодексу. Если же цель состоит в урегулировании аукционных форм приобретения земельных участков каким-либо особым способом, то принятые акты не должны противоречить в первую очередь главе 21 ст. 134-139 и иным нормам ЗК Украины.
Таким образом, в случае принятия постановления Совета Министров АРК, о регулировании земельных отношений, нормы которого будут противоречить положениям ЗК Украины, нарушая при этом права физических или юридических лиц, такой акт может быть обжалован физическим или юридическим лицом в порядке административного судопроизводства.
Оценивая намерения крымского правительства пополнить доходную часть бюджета за счет земельных аукционов следует напомнить, что изменения, касающиеся обязательного проведения аукционов при продаже и аренде земель государственной и коммунальной собственности, были внесены в ЗК Украины Законом Украины «О Государственном бюджете Украины на 2008 год и о внесении изменений в некоторые законодательные акты». Одной из целей внедрения аукционных механизмов приобретения земли согласно этому Закону и являлась необходимость пополнения доходной части местных бюджетов. Поэтому стремление крымских властей пополнить доходную часть бюджета путем проведения земельных аукционов не является чем-то сверхъестественным.
Вместе с тем оценить условия моратория и его последствия в Крыму можно лишь после детального правового анализа уже принятого и действующего нормативного акта. В то же время, как свидетельствует многолетняя практика существования моратория на продажу земель сельскохозяйственного назначения, любые запреты имеют больше отрицательное, нежели положительное влияние, и влекут за собой постоянный поиск способов их обхода.
Алина Трофимова, юрист ЮК «Правовая гильдия «ВикториАл»www.e-lawyer.com.uaВведение моратория на отчуждение и аренду земли на основании постановления Совета Министров АР Крым – не самая новая и оригинальная идея. К примеру, назначения нового губернатора в Киевской области также сопровождается аналогичными действиями с его стороны. Так, А. Присяжнюк своим распоряжением поручил РГА приостановить передачу в собственность и в аренду земель в Киевской области. Такие же меры предпринимались и при губернаторе В. Ульянченко на время проведения проверок по установлению законности передачи земель. Очевидно, крымское правительство последовало примеру «столичных коллег». Законность установления мораториев на приобретение земли в собственность или в аренду на основании распоряжения местного органа исполнительной власти весьма сомнительна. Поскольку подобные распоряжения нарушают права граждан и юридических лиц, гарантированные им нормами прямого действия – Конституцией Украины, а также противоречит действующему законодательству Украины.
Статья 14 Конституции Украины предусматривает, что право собственности на землю приобретается и реализовывается гражданами, юридическими лицами и государством исключительно на основании закона.
В нашем случае имеет место попытка ограничения законных прав на основании локального акта исполнительного органа власти АР Крым, а не на основании закона. (Как мы помним, мораторий на отчуждение определенных видов земель сельхозназначения установлен законом, действие которого распространяется на всю территорию Украины и не противоречит статье 14 Конституции Украины).
Статьей 135 Конституции Украины предусмотрено, что нормативно- правовые акты Совмина АР Крым не могут противоречить Конституции Украины и законам Украины. Данная норма корреспондируется со статьей 2 Конституции АР Крым, которая гласит, что в случае противоречий положений нормативно-правовых актов ВР АР Крым либо Совмина АР Крым Конституции и законам Украины действуют положения Конституции и законов Украины.
Более того, в соответствии со статьей 4 Конституции АР Крым нормативно-правовые акты Совмина АР Крым или их положения, которые противоречат Конституции АР Крым, не имеют юридической силы. Такие акты могут быть обжалованы в судебном порядке лицами права и интересы, которых нарушены, и признаны судом недействительными.
Исходя из этого, можно сделать вывод, что, если подобное распоряжение будет принято Совмином АР Крым, заинтересованные лица могут обжаловать его в суде, - правовые основания для этого имеются.
Определить срок действия этого моратория и категории земель, на которые он будет распространяться, можно будет уже после того, как постановление будет принято.
Кроме того, следует оценить, будет ли подготовка подобного распоряжения актуальной на фоне заявления министра Минагрополитики Украины Николая Присяжнюка о том, что Правительство будет инициировать снятие моратория на продажу сельхозземель на общегосударственном уровне с целью проведения реформы в АПК и формирования рынка земли.
Олександра Федотова, юрист ЮФ Spenser & Kauffmannwww.sklaw.com.ua Відповідно до повідомлення, розміщеного 11 травня 2010 року на інформаційному юридичному порталі Pravotoday, Уряд Криму готує постанову про проголошення мораторію на відчуження та оренду землі. При цьому, зазначено, що за словами В. Джарти в подальшому реалізацію кримської землі планується здійснювати через аукціони для того щоб поповнити фонд розвитку бюджету автономії.
Із контексту коментарю вбачається, що мораторій планується запровадити лише стосовно земель державної власності (земель комунальної власності наразі ще не існує – коментар автора).
Якщо постанова стосуватиметься земель приватної власності, то вона суперечитиме ст.ст. 14, 41, 135 Конституції України, ст. 1 Протоколу № 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ч. 2 ст. 33, 68, 70, ч. 1 ст. 123, ч. 3 ст. 124 Конституції АРК, а отже, буде незаконною.
Що стосується земель державної власності, то тут слід вказати на таке.
Відповідно до ч. 2 ст. 124, ч. 2 ст. 127, ч. 1 ст. 134 Земельного кодексу України земельні ділянки державної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис) підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах, що проводяться у формі аукціону), крім випадків, встановлених ч. 2 ст. 134 Земельного кодексу України.
Тобто, сьогодні більшість із земель державної власності обов’язково має продаватись на аукціонах.
Частина 2 ст. 134 Земельного кодексу України передбачає, що ряд земельних ділянок або прав на них не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах).
Норма ч. 2 ст. 134 Земельного кодексу України сформульована в імперативному тоні. Тому, складається враження, що земельні ділянки, які включені до цього переліку, або права на них мають продаватись виключно не на конкурсних засадах.
Серед земель, які включені до переліку, є земельні ділянки, які дійсно не можуть продаватись на конкурентних засадах (наприклад, передача прав на земельні ділянки, на яких розташовані об'єкти нерухомого майна заявника тощо). Але підхід щодо відчуження прав на такі ділянки не на конкурсних засадах, на мою думку, задекларований в інших нормах земельного законодавства (принцип єдності долі будівлі та земельної ділянки, передбачений у ст. 120 Земельного кодексу України).
При цьому, у переліку є і такі земельні ділянки, які потенційно можуть бути передані у власність або у користування на конкурентних засадах. Наприклад, земельні ділянки для будівництва об'єктів забезпечення життєдіяльності населених пунктів (сміттєпереробних об'єктів, протизсувних і протиселевих споруд і т.і.).
Змоделюємо ситуацію коли в запасі є лише одна ділянка для певних цілей (наприклад, для будівництва сміттєпереробного об’єкту), і до уповноваженого органу надійшло одночасно дві заявки на придбання такої земельної ділянки. Кому уповноважений орган має продати цю ділянку?
На мою думку, в такому випадку слід продавати земельну ділянку на конкурсних засадах, оскільки жоден із заявників не буде мати переважного права на її придбання.
Отже, на мою думку, ч. 2 ст. 134 Земельного кодексу України треба розуміти як таку, що дозволяє певні земельні ділянки або права на них продавати як поза конкурсом так і на конкурентних засадах, окрім, звісно, земельних ділянок або прав на них, щодо яких іншими нормами Земельного кодексу України передбачений неконкурентний порядок відчуження (прямо, або слідує із встановлених принципів).
Відповідно до ст. 13 Конституції України усі суб'єкти права власності рівні перед законом.
Таким чином, на мою думку, уповноважений орган виконуючи функції власника, має право визначитись з способом продажу таких земельних ділянок або прав на них з урахуванням вимог закону.
При цьому, слід зазначити, що відповідно до п. 12 Розділу Х Земельного кодексу України до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність, та земель, зазначених, якими розпоряджаються державні органи приватизації) в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.
Відповідно до ч. 1 ст. 123 Конституції АРК Уряд Криму є вищим органом виконавчої влади.
Згідно із ч. 3 ст. 124 Конституції АРК Уряд Криму в межах своєї компетенції видає постанови та розпорядження.
Отже, за моїм переконанням, Уряд Криму має повноваження визначитись із порядком відчуження земельних ділянок або прав на них, які знаходяться у віданні органів виконавчої влади. При цьому, це стосується лише тих земель, щодо яких законом не встановлений інший порядок відчуження (прямо, або слідує із встановлених принципів).
Якщо постанова Уряду Криму буде стосуватись інших земель, то в цій частині вона буде незаконною.
Подібні спроби щодо встановлення заборони на відведення певних земель робив КМУ (відносно лісових ділянок: див. Розпорядження КМУ від 10 квітня 2008 р. № 610-р; та відносно земельних ділянок водного фонду: див. Розпорядження КМУ від 7 жовтня 2009 р. № 1395-р). Не залежно від того, що такі розпорядження КМУ, на мою думку, є незаконними, на практиці, в більшості випадків, їх застосовують.
Оксана Тропець, юрист ЮФ «Дмитрієва і партнери»www.dmp.com.ua Рада міністрів АР Крим є виконавчим органом державної влади до повноважень якої у галузі земельних відносин належить розпорядження землями державної власності в межах визначених Земельним кодексом України. Що стосується земель комунальної власності на території Криму, то право розпорядження ними належить органам місцевого самоврядування – відповідним радам.
Таким чином, Рада міністрів АРК вправі приймати рішення відносно земель державної власності. Що стосується введення мараторію на відчуження та оренду землі, то такий захід не відповідає положенням Земельного кодексу України, оскільки в деякій мірі перешкоджає громадянам та юридичним особам реалізувати право на отримання в оренду чи у власність земельних ділянок так як Земельний кодекс України передбачає як конкурентний (проведення аукціону) так і неконкурентний (викуп) спосіб набуття у власність і в користування (оренду) земельних ділянок державної та комунальної власності.
Які наслідки це матиме для відчуження та оренди землі передбачати важко. Все залежить від намірів та мети, які мають посадові особи АРК.
Що ж до заяв керівництва автономії про необхідність поповнення дохідної частини бюджету автономії шляхом проведення аукціонів на відчуження і оренду землі, то як свідчить практика проведення аукціону не обов’язково говорить про конкуренцію та заявлена ціна учасника часто не відповідає реальній ринковій вартості земельної ділянки. І частіше задекларовані наміри залишаються тільки декларацію.
Информационный юридический портал Pravotoday выражает благодарность всем респондентам, выступившим экспертами по данной тематике. Приглашаем всех желающих присоединиться к дискуссии на заданную тему в комментариях под этим материалом.
Дата 18-мая-2010
