Неконституційність статті 23 Закону "Про прокуратуру": суперечності у правозастосуванні.
Щодо застосування судами ст. 23 Закону "Про прокуратуру" з огляду на рішення КСУ: процесуальні аспекти
Суперечки, пов'язані із позовами прокурорів на користь Держави щодо визнання недійсними додаткових угод до контрактів на постачання електричної енергії та природного газу, залишаються однією з найактуальніших проблем у галузі публічних закупівель.
Систематичне втручання прокурорів у комерційні правовідносини під приводом "неналежного здійснення захисту" інтересів держави компетентними органами (ДАСУ, органів місцевого самоврядування, тощо) стало радше нормою, аніж винятком, як того вимагає Конституція України, що створює значні економічні ризики для енергопостачальників та призводить до стягнення грошових коштів у значному розмірі.
Важливою віхою могло стати ухвалення Конституційним Судом України (КСУ) 3 грудня 2025 року рішення № 6-р(ІІ)/2025 у справі, що стосувалася конституційної скарги ТОВ "Рейнір Бізнес Груп".
У розглянутій справі Суд прийшов до висновку, що норми статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо підстав для захисту інтересів держави є неконституційними, оскільки вони суперечать принципу верховенства права та порушують вимогу правової чіткості.
Однак впровадження цього рішення стало складним через проблеми з формулюванням його резолютивної частини.
Визнавши певну норму неконституційною, Конституційний Суд України одночасно вирішив відкласти її скасування до 1 січня 2027 року. Як наголосив Суд, "обираючи такий підхід, Конституційний Суд України враховує в першу чергу, що в умовах воєнного стану в Україні існує значна потреба всебічно забезпечити захист інтересів держави та підтримувати стабільність конституційного правопорядку. Суд також виходить з того, що безперервне виконання прокуратурою своїх функцій, визначених Конституцією, є критично важливим для належного функціонування держави в цей складний період".
З практичного боку, це спричинило виникнення складних обставин у судах різних юрисдикцій та рівнів.
Багато суддів першої та апеляційної інстанцій, а також Верховний Суд в ряді справ продовжують бездумно використовувати норми статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Логіка судових інстанцій базується на формальному підході: оскільки норма перестає бути чинною лише в 2027 році, прокурор наразі має всі необхідні повноваження, що означає, що немає підстав для відмови у розгляді позову.
У результаті склалася правова ситуація, коли держава в особі органу конституційної юрисдикції офіційно визнала дефектність механізму прокурорського втручання, але судова система продовжує легітимізувати таке втручання, спираючись на відстрочку втрати чинності відповідного положення норми закону.
У цьому контексті слід підкреслити, що чинність норми не є синонімом її конституційності чи неконституційності. Неконституційність закону вважається помилкою з боку держави, що й визначається Конституційним Судом України.
Замість цього, правова норма може продовжувати діяти (зберігатися в законодавчій системі через відстрочення втрати чинності), проте водночас бути об'єктивно неконституційною. Факт, що положення статті 23 Закону України "Про прокуратуру" не відповідає Основному Закону, вже був підтверджений єдиним органом конституційної юрисдикції, і ця невідповідність існує на даний момент, незалежно від того, коли саме буде формально виключено цю норму з тексту Закону.
Запропонований підхід безпосередньо інтегрований у процесуальне законодавство. Зокрема, шоста частина статті 11 Господарського процесуального кодексу України чітко вказує: "Якщо суд вважає, що закон чи інший нормативний акт суперечить Конституції України, він не застосовує цей закон або акт, а керується нормами Конституції України як нормами прямої дії". Ця стаття також передбачає можливість звернення суду до Верховного Суду для ініціації відповідного подання до Конституційного Суду України після винесення рішення. Однак, у нашій ситуації, враховуючи, що потрібне рішення Конституційного Суду вже існує, така процедура стала непотрібною.
Таким чином, зазначене положення фактично є унормованим підтвердженням підходу, за якого законодавець свідомо передбачив процесуальний механізм для ситуацій, коли закон є формально чинним, але через його об'єктивну суперечність Основному Закону він не підлягає застосуванню в конкретній справі.
Отже, у контексті статті 23 Закону "Про прокуратуру" ситуація стає ще більш прозорою, адже судам не потрібно самостійно робити висновки щодо неконституційності норми чи ініціювати подачу -- цей юридичний факт вже визначений рішенням Конституційного Суду України.
Відтак встановлена КСУ відстрочка чинності норми стосується виключно повноважень та обов'язків Верховної Ради, але вона не скасовує і не може зупиняти дію ч. 6 ст. 11 ГПК України, яка зобов'язує суддю відмовитися від застосування дефектного закону та застосувати Конституцію як акт прямої дії.
Виникає цілком обґрунтоване питання: чи існують процесуальні інструменти, які б давали змогу ігнорувати зміст резолютивної частини рішення Конституційного Суду України та намагатися вже зараз залишити позов прокурора без розгляду?
На мою думку, дослідження сучасної судової практики та міжнародного права дозволяє отримати оптимістичний висновок.
Щоб подолати формалізм судів у питанні відстрочки дії неконституційних норм, важливо перенести акцент аргументації з тимчасового характеру їх дії на категоричні вимоги процесуального законодавства, що стосуються застосування положень Конституції України.
Попри формальний і, відверто кажучи, дещо "узагальнений" підхід до суперечок, пов'язаних із заявами прокурорів, у різних категоріях справ Верховний Суд цивільної та адміністративної юрисдикції виробив правові позиції стосовно використання неконституційних норм під час їхньої дії.
Зокрема, у своєму рішенні від 17 січня 2025 року у справі № 343/1869/23 Верховний Суд підкреслив, що згідно з частиною шостою статті 10 Цивільного процесуального кодексу України (аналогічна норма закріплена в статті 11 Господарського процесуального кодексу України), суд не має права застосовувати закон, який суперечить Конституції України, і повинен використовувати положення Конституції як норми, що діють безпосередньо.
Ключовим у цій постанові є висновок щодо природи відстрочки КСУ: "Пряма (перспективна) дія рішення Конституційного Суду України, встановлена у статті 152 Конституції України, статті 91 Закону України "Про Конституційний Суд України", стосується насамперед порядку його виконання та не впливає на імперативні приписи процесуальних норм про те, що положення нормативно-правового акта, що суперечать Конституції України, не можуть застосовуватися судом.
Тому суд при вирішенні справи має надавати оцінку змісту позовних вимог та обставин справи (спірних правовідносин) з урахуванням конституційності (неконституційності) норми закону, яка підлягає застосуванню. За наявності відповідного рішення Конституційного Суду України щодо неконституційності положення нормативно-правового акта за підставою, що такий акт не відповідає Конституції України, суд враховує юридичну позицію (висновок) Конституційного Суду. Натомість відсутність рішення Конституційного Суду України щодо неконституційності такого закону чи іншого правового акта має правовий наслідок у вигляді звернення судом, після ухвалення рішення у справі, до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, вирішення питання про конституційність якого належить до юрисдикції Конституційного Суду України".
Схожий підхід був підтверджений рішенням Судової палати Касаційного адміністративного суду від 10 грудня 2024 року у справі № 240/19209/21. Суд підкреслив, що суди зобов’язані уникати застосування норм законів, що не відповідають вимогам Конституції, незалежно від того, чи були вони визнані неконституційними Конституційним Судом України. Це обумовлено тим, що безпосереднє застосування Конституції надає судам право відмовитися від використання положення, що має вади.
Ці рішення стали логічним розвитком стабільної та послідовної позиції, яку неодноразово висловлював Верховний Суд України у своїй постанові №9 від 1 листопада 1996 року "Щодо застосування Конституції України під час здійснення правосуддя". У документі зазначено: "Відповідно до статті 8 Конституції України, вона має найвищу юридичну силу, а її положення є нормами прямої дії. Тому суди, розглядаючи конкретні справи, зобов'язані оцінювати зміст будь-якого закону чи нормативно-правового акта на предмет його відповідності Конституції, і за необхідності застосовувати Конституцію як акт прямої дії. Судові рішення повинні базуватися на Конституції, а також на чинному законодавстві, яке їй не суперечить".
Отже, положення резолютивної частини рішення Конституційного Суду України щодо втрати чинності норми з 2027 року переважно стосується процедури виконання цього рішення, проте не надає судовим органам права використовувати очевидно неконституційний механізм втручання у приватні права підприємців.
Згідно зі статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини", суди при розгляді справ повинні використовувати Конвенцію та практику Суду в якості джерела права.
Європейський суд з прав людини не раз підкреслював, що будь-яке втручання з боку державних органів у майнові права громадян, згідно зі статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, або початок судового процесу повинні бути "передбачені законом" (prescribed by law). Важливо зауважити, що наявність тексту закону сама по собі не є достатньою умовою. Закон повинен відповідати вимогам "якості закону" (quality of law).
У ключових вирішеннях, таких як справа The Sunday Times проти Сполученого Королівства та Koretskyy та інші проти України, Європейський суд з прав людини підкреслив, що правова норма може вважатися законом тільки за умови, що вона чітко сформульована, є передбачуваною та забезпечує адекватний захист від зловживань з боку державних органів.
У наведеному контексті є очевидним, що сама констатація Конституційним Судом України факту, що стаття 23 Закону "Про прокуратуру" є неконституційною (незалежно від факту відстрочення втрати чинності норми), є беззаперечним юридичним фактом, який свідчить, що вказана норма не відповідає критерію "якості закону".
У цьому контексті, просте відтермінування скасування норми не вирішує її недоліків у період переходу.
Отже, прокурор не має права обґрунтовувати свої повноваження та наявність виключного випадку для представництва посиланням на норму, яка не визнається і не відповідає визначенню "закону" згідно з трактуванням Європейського суду з прав людини. Використання такого неналежного законодавства щодо постачальників є порушенням статті 6 Конвенції про захист прав людини та основних свобод.
Оскільки прокурор, обґрунтовуючи підстави для представництва, посилається виключно на ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", яка не підлягає застосуванню судом через її невідповідність Конституції та критерію "якості закону", він фактично не доводить наявність виключного випадку для захисту інтересів держави.
Відповідно до загальноприйнятої практики, відсутність у прокурора обґрунтувань для здійснення представництва є безумовною підставою для реалізації п. 2 ч. 1 ст. 226 Господарського процесуального кодексу України (непроведення розгляду позову).
Одночасно, навіть якщо суди відхилять наведену аргументацію, ґрунтовне розкриття теми "якості закону" в процесуальних документах створює важливу основу для подальшого звернення до Європейського суду з прав людини. Це дозволить довести факт незаконного втручання у спокійне користування майном постачальників.
