Автономність НАБУ в контексті підслідності.
Нещодавні події в Україні знову підкреслили критичну значущість автономії антикорупційних установ. Громадянське суспільство наочно продемонструвало усвідомлення цієї "гігієнічної" потреби під час так званої "Картонної революції".
Ще одним важливим показником є реакція європейських партнерів на руйнівні законодавчі ініціативи та підвищення активності розслідувань, які проводить Служба безпеки України (СБУ) щодо детективів Національного антикорупційного бюро України (НАБУ). Власне, скандал "Міндічгейт" яскраво ілюструє, що, напевно, лише НАБУ здатне проводити розслідування корупції такого масштабу, завдяки своїй спеціалізації та незалежності.
Незалежність НАБУ охоплює численні аспекти. Це включає в себе як структурну, так і операційну автономію, процес призначення та звільнення керівництва, а також наявність необхідних повноважень для виконання своїх функцій (таких як спеціальні оперативно-розшукові дії та слідчі заходи, доступ до фінансових даних) і достатніх фінансових та матеріально-технічних ресурсів.
Однією з ключових умов забезпечення незалежності НАБУ є його виключне право на розслідування певних кримінальних злочинів. Необхідно, щоб інші органи не мали можливості дублювати справи, що знаходяться в підслідності НАБУ, або вимагати їх передачу.
Виключна підслідність НАБУ закріплена у Кримінальному процесуальному кодексі України (КПК) (ч. 5 ст. 216), але систематично порушується (на відомчому рівні) та зазнає зовнішніх зазіхань.
НАБУ почало проводити розслідування наприкінці 2015 року, а вже у жовтні 2016 року у парламенті зареєстрували законопроєкт (№ 5212), яким пропонувалося дозволити Генпрокуророві "у виняткових випадках" передавати провадження з підслідності НАБУ іншому органу розслідування.
В останні дні листопада 2017 року співробітники СБУ та Генеральної прокуратури (ГПУ) затримали агентів НАБУ, які діяли під прикриттям. Вони провели обшук у таємному помешканні, що призвело до виникнення інформаційного скандалу. Під час цього інциденту ГПУ опублікувала особисту інформацію та назвала кількох спецагентів НАБУ, які виконували свої обов'язки в умовах секретності.
У 2023 році відбулася нова спроба обмежити виключну юрисдикцію НАБУ в питаннях топкорупції. Президент України виступив з ініціативою вважати топкорупційні злочини державною зрадою, що призвело б до передачі відповідних розслідувань від НАБУ до Служби безпеки України.
Ось найновіші новини. 21 липня 2025 року Служба безпеки України та Державне бюро розслідувань за сприяння Офісу генерального прокурора здійснили більше 70 обшуків серед працівників Національного антикорупційного бюро та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.
Наступного дня правоохоронний комітет Верховної Ради на позачерговому засіданні включив правки про обмеження роботи НАБУ та САП до законопроєкту № 12414, який початково стосувався інших питань, пов'язаних зі зникненням осіб безвісти в умовах воєнного стану (як вбачається й з його назви).
Внесені зміни, зокрема, надали Генеральному прокурору можливість змінювати підслідність Національного антикорупційного бюро. У той же день парламент схвалив законопроєкт у загальному вигляді, отримавши 263 голоси "за", а Президент його підписав. Так було ухвалено закон № 4555.
24 липня 2025 року на веб-порталі Верховної Ради України було опубліковано президентський законопроєкт №13533, який отримав статус невідкладного.
31 липня 2025 року парламент ухвалив закон, який отримав підпис президента. Законопроєкт №13533, що перетворився на закон від 31.07.2025 № 4560-IX, фактично відновлює положення скасованого закону № 4555, повертаючи ситуацію до попереднього стану.
Тут важливо зауважити, що закріплена у законі (повернута) неможливість Генпрокурора змінювати на свій розсуд виключну підслідність НАБУ, окрім іншого, є захистом антикорупційних органів від політичного втручання, оскільки ще призначення на посаду Генпрокурора особи без вищої юридичної освіти, здається, остаточно продемонструвало, що у цій посаді істотно більше політичного ніж професійного.
Втручання у розслідування НАБУ набували різних форм: паралельні розслідування, передача проваджень від НАБУ до інших органів досудового розслідування і відмова в передачі проваджень до НАБУ. Часто інші слідчі органи розпочинали провадження, які явно відносилися до підслідності НАБУ. Інший спосіб маніпулювати підслідністю - кваліфікувати правопорушення як злочин, що не належить до підслідності НАБУ.
Щоб не виникло враження, що це ганебне явище є свідченням здорової конкуренції серед правоохоронних органів, що живиться лише спортивним інтересом до досягнення кращих результатів, необхідно усвідомити наслідки порушення підслідності, особливо коли йдеться про виключну підслідність НАБУ.
Окрім очевидних ризиків, таких як можливість передати справу іншим органам "на гальмах", існують і менш помітні негативні наслідки. Наприклад, брак відповідної кваліфікації в інших інстанціях може суттєво уповільнити процес і знизити ефективність розслідування.
Окрім сухих статистичних даних, цю проблематику наочно проілюструє усталена практика Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) щодо порушення розумних термінів розслідування. Наприклад, нещодавнє рішення від 13 листопада 2025 року у справі "Івченко проти України" (заява № 10095/24) виявило порушення пункту 1 статті 6 та статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Суд констатував надмірну тривалість кримінального провадження, яке розпочалося у 2014 році і досі не завершене, а також вказав на відсутність ефективних механізмів для юридичного захисту у випадку такої затримки.
Шкідливі наслідки, що виникають внаслідок порушення норм належної підслідності, почали виявлятися вже на початкових етапах функціонування НАБУ. Наприклад, у червні 2016 року Апеляційний суд Києва скасував ухвалу суду першої інстанції про арешт особи (міського голови), яка підозрювалася в отриманні хабаря на суму 1 мільйон євро, оскільки розслідування проводилося неналежним органом слідства.
У травні 2017 року суд першої інстанції вирішив не починати розгляд справи заступника міністра охорони здоров'я, якого підозрювали у отриманні неправомірної вигоди. Суд повернув обвинувальний акт прокуратурі, в основному через недотримання правил підслідності, оскільки розслідування проводили слідчі місцевої прокуратури, а не НАБУ під керівництвом САП.
Але і це ще не все. Існують принаймні два малоочевидні, але вкрай важливі наслідки порушення підслідності, які зведуть нанівець результати будь-якого розслідування:
Правильне визначення підсудності забезпечує право людини на розгляд справи судом, встановленим законом, гарантоване п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, а також ст. 7 Загальної декларації прав людини та ч. 1 ст. 14 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права.
Завдяки нормам, що регулюють підсудність, гарантується рівноправність усіх громадян у відношенні до закону та судових процесів (ст. 24 Конституції України та ст. 10 Кримінального процесуального кодексу).
Таким чином, порушення підсудності є причиною анулювання судового рішення (пункт 6 частини 2 статті 412 КПК), і весь процес судового розгляду може вважатися несправедливим у контексті порушення статті 6 Конвенції. Це, зокрема, підтверджується рішенням Європейського суду з прав людини у справі "Фельдман проти України" від 8 липня 2010 року (заяви № 76556/01 та 38779/04).
Формула підсудності Вищого антикорупційного суду (ВАКС), закріплена в статті 33-1 Кримінального процесуального кодексу, тісно пов'язана з частиною 5 статті 216 того ж кодексу, що стосується підслідності Національного антикорупційного бюро (НАБУ). Верховний Суд також підкреслює, що предметна підсудність ВАКС повинна бути чітко узгоджена з визначеними рамками підслідності.
Важливо врахувати, що застосування висновків про жорстку прив'язку підсудності ВАКС до підслідності НАБУ має бути з одним суттєвим зауваженням: порушення підслідності НАБУ не повинно призводити до неможливості підсудності ВАКС. Інакше, одне порушення викликатиме інше, ускладнюючи можливість виправлення ситуації.
Для ілюстрації цієї проблеми можна розглянути випадок кримінального провадження щодо колишнього заступника голови Вищого господарського суду, у якому досудове розслідування проводили слідчі Державного бюро розслідувань (ДБР). Всі заходи, необхідні для забезпечення кримінального процесу, отримували санкцію в Печерському районному суді міста Києва. Однак Апеляційна палата Вищого антикорупційного суду (АП ВАКС) скасувала рішення слідчого судді Печерського районного суду про застосування запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою без альтернативи, в тому числі через порушення правил підсудності.
Однією з умов, що визначають підсудність кримінальних справ у Вищому антикорупційному суді, є перелік характеристик, зазначених у частині 5 статті 216 Кримінального процесуального кодексу України. Оскільки ця норма регулює підслідність Національного антикорупційного бюро України, визнання підсудності справи за ВАКС фактично підтверджує й підслідність НАБУ, хоча це не формулюється чітко.
Цей приклад додатково підтверджує, що порушення правил виключної підслідності НАБУ неминуче веде до порушення правил підсудності. Позиція АП ВАКС демонструє, що з точки зору захисту, закладені в законі цілі створення та незалежності антикорупційних інституцій вимагатимуть трактування законодавчої прив'язки між підслідністю НАБУ та підсудністю ВАКС у тому сенсі, що ВАКС повинні розглядатися ті провадження, які відповідно до законодавства мають належати до підслідності НАБУ.
Конституція України (ч. 3 ст. 62) проголошує, що обвинувачення не може базуватися на доказах, здобутих незаконно. Конституційний Суд України в своєму тлумаченні цієї норми (рішення від 20.10.2011 № 12-рп/2011) розрізнив два випадки: отримання доказів "з порушенням конституційних прав і свобод людини і громадянина" та "не уповноваженою особою", визнавши їх окремими підставами для визнання доказів недопустимими. Це узгоджується з нормами КПК (ч. 1 ст. 86), яка стверджує, що "доказ є допустимим, якщо він отриманий відповідно до вимог цього Кодексу". З цього випливає, що доказ, який отриманий з порушенням установленого порядку, вважається недопустимим. Це призвело до формування в судовій практиці концепції "належної правової процедури", що слугує критерієм для оцінки допустимості доказів.
Верховний Суд (ВС) сформулював висновок, що здійснення досудового розслідування із порушенням правил підслідності, тобто, не уповноваженими на те особами (органами) визнається істотним порушенням прав людини і основоположних свобод та є наслідком визнання отриманих доказів недопустимими. Найбільш повно ця позиція висвітлена, розширена і узагальнена у постанові Об'єднаної палати Касаційного кримінального суду ВС (ОП або ОП ККС ВС) від 24.05.2021 (у справі № 640/5023/19).
Об'єднана палата з'ясувала, що питання підслідності детально регулюється кримінально-процесуальним кодексом, без можливості розсуду з боку прокурора. "Основна мета інституту підслідності полягає у забезпеченні права особи на об'єктивне та неупереджене розслідування, що, у свою чергу, гарантує право на справедливий суд, передбачене Конвенцією". Недотримання встановленої правової процедури, яка є невід'ємною частиною принципу верховенства права, призводить до визнання доказів, отриманих під час досудового розслідування, недопустимими (відповідно до ст. 86, п. 2 ч. 3 ст. 87 КПК), оскільки вони були зібрані (отримані) особами або органами, які не мали на це повноважень, з порушенням законно встановлених процедур.
Ця юридична позиція була сформульована у 2020 році, з найбільш детальним викладом, представленим ОП ККС ВС у травні 2021 року. Протягом 2021, 2022, 2023 та 2024 років ККС ВС послідовно використовував цю позицію у своїх рішеннях. Це стало основною практикою, що визначає мейнстрім. Однак, в Україні існує ще одна, протилежна гілка практики ККС ВС, яка спирається на аргументи постанови ВП ВС від 31 серпня 2022 року у справі № 756/10060/17, а також на правовий висновок ККС ВС у справі № 761/34746/17. Обидва випадки стосуються нерелевантних правовідносин. Згідно з цією "апокрифічною" (і поки менш поширеною) практикою, одного факту порушення підслідності недостатньо; потрібно ще довести, чи були слідчі дійсно заангажовані або упереджені. В іншому випадку, якщо слідчий виконує дії, передбачені КПК, то порушення підслідності не вплине на допустимість доказів.
Неочікувана різноманітність правових позицій Верховного Суду відображає (як і можна було передбачити) багатогранність наукових поглядів. Ці думки коливаються від пропозиції про пряму законодавчу заборону використання наслідків порушення підслідності, що полягає у визнанні доказів недопустимими, до протилежної думки, яка передбачає закріплення в КПК України норм, що прямо забороняють використання доказів, здобутих внаслідок порушення правил підслідності.
Однією з можливих альтернатив є ідея поліпшення передбачуваності наступного судового процесу шляхом перенесення аналізу наслідків порушення правил підслідності на етап досудового розслідування. Це може бути досягнуто шляхом надання відповідних повноважень слідчим суддям.
Таким чином, проблема залишається актуальною, і на даний момент не існує остаточного рішення. Однак, до моменту зміни основної практики Верховного Суду або відповідного законодавства, порушники підслідності, особливо в контексті виключної підслідності НАБУ, мають вкрай невизначені перспективи в судових розглядах. Враховуючи, що вони не можуть бути цього не усвідомлювати, це створює підстави для сумнівного припущення щодо не зовсім благих намірів таких процесуальних маніпуляторів.
На завершення хочу зазначити, що громадянське суспільство, схоже, усвідомило значення автономії антикорупційних установ. Це повинно спонукати владу в демократичній країні не лише підтримувати цю незалежність, а й уникати її відкритого підриву.
У свою чергу, рівень довіри населення до антикорупційних установ (згідно з результатами соціологічних опитувань) залишається вкрай низьким. Можливо, ситуація зміниться, якщо "Міндічгейт" завершиться відповідно до сподівань суспільства.
Як практик у сфері кримінального процесу, я не можу сказати, що захоплений діяльністю антикорупційних органів, проте мушу визнати, що наразі вони демонструють кращі результати в Україні. Цей парадокс наводить на думки про неочевидну історичну аналогію. Інквізиційні суди, які в сучасному розумінні асоціюються з жорстокістю, примусом і релігійною цензурою, насправді були створені з наміром зробити кримінальний процес більш передбачуваним, професійним, стандартизованим і, в певному сенсі, гуманнішим.
