Парламент реалізував євроіндикатор. Однак чи буде забезпечено контроль за діями місцевих органів влади?

Зображення: slovoidilo.ua Новий закон на суму, що перевищує 30 мільярдів гривень.

Верховна Рада повторно здійснює спроби структуризувати державний контроль над рішеннями органів місцевого самоврядування.

У 2021 році парламентарі безуспішно розглядали законопроєкт №4298, що стосувався реформування місцевих державних адміністрацій. Цей документ зустрів опір з боку громад, внаслідок чого не був ухвалений.

У вересні 2024 року парламент провалив законопроєкт №13150, який передбачав створення системи адміністративного нагляду за законністю актів органів місцевої влади. Були й інші проєкти про нагляд, які не підтримали нардепи.

Тепер, у листопаді 2025 року, депутати повернулися до цієї теми, ухваливши новий закон, який мав би стати компромісом між потребою держави контролювати законність рішень органів місцевого самоврядування і збереженням його автономії. У переліку співініціаторів -- народні депутати зі "Слуги народу": Віталій Безгін, Олександр Корнієнко, Аліна Загоруйко, Олександр Аліксійчук та інші.

Віталій Безгін, представник партії "Слуга народу", підкреслив, що законопроєкт був розроблений у відповідності до вимог індикатора 9.1 Ukraine Facility. Зазначений індикатор Україна зобов'язалася виконати до завершення березня 2025 року.

"Цей борг вже давно вийшов термін, і ми досі не отримали конкретних коштів у державну скарбницю. Орієнтовно, ми можемо розраховувати на близько 30 млрд грн від наших європейських партнерів. Таким чином, ця сума є значно більшою, ніж додаткові 4 % податку на доходи фізичних осіб (ПДФО), які можуть надійти до громад та Державного фонду регіонального розвитку у 2026 році," – зазначив Безгін.

Зображення: facebook/Vitaliy Bezgin Віталій Безгін

Він зазначив, що до другого читання було подано більше ніж 2400 поправок, але в остаточному варіанті врахували тільки одну — про те, що нагляд має здійснюватися лише в межах делегованих повноважень, зокрема, за дотриманням законами та Конституцією місцевими органами. У первісній версії йшлося про нагляд за всіма повноваженнями. Це включало, зокрема, власні повноваження місцевих органів, які стосуються бюджетування, планування, розвитку, управління комунальною власністю, землею, благоустроєм, організацією роботи житлово-комунального господарства та інше.

Асоціація міст України, під керівництвом мера Києва Віталія Кличка, висловила свою підтримку законопроєкту, що стосується державного нагляду виключно за тими повноваженнями, які були делеговані державою.

"Розширення контролю на делеговані повноваження є компромісним рішенням і розумним кроком у прагненні знайти спільну точку зору між центральними та місцевими органами влади для досягнення відповідності європейським стандартам," - зазначає Безгін.

Які положення включає цей закон?

Закон передбачає встановлення механізму нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування -- рад, виконавчих органів, тощо.

Закон чітко прописує, хто здійснює контроль:

за актами обласних рад -- центральний орган виконавчої влади, визначений урядом; за актами районних рад -- обласна державна адміністрація; за актами сільських, селищних, міських рад -- районна державна адміністрація;

Повноваження наглядати можуть бути передані поетапно, зокрема обласним адміністраціям раніше, а районним -- пізніше. Сам закон набере чинності через рік після скасування воєнного стану.

Зображення: decentralization.gov.ua Золочівська селищна рада, громада Золочева

Оптимізація механізму реагування на неправомірні рішення місцевих органів влади. Наприклад, у разі, якщо обласна державна адміністрація визнає рішення ради або органу самоврядування незаконним, будуть запроваджені процедури для подачі позову до суду, а також зобов'язання скасувати такі рішення. Нові зміни передбачають створення спрощеного та прискореного порядку оскарження актів місцевого самоврядування в судовій системі. Конкретні аспекти цієї процедури будуть визначені в окремому законодавчому акті.

"Витівка" європейських союзників?

Народний депутат Роман Лозинський з партії "Голос" висловив думку, що цим законодавчим актом "монобільшість прагне обдурити європейців з фінансами".

Було озвучено основну мету нового законопроекту — створити ефективну систему державного контролю за дотриманням законності всіх актів органів місцевого самоврядування. Це означає, що в разі, якщо, скажімо, мер або місцева чи обласна рада приймуть рішення, яке суперечить законодавству, буде впроваджено механізм, що дозволить швидко зупинити таке рішення без тривалих судових процесів, — пояснив він. — Це має стати справедливим і дієвим запобіжником проти зловживання повноваженнями, корупційних схем та інших подібних ситуацій. І ми не винайшли це самі — так працює в країнах, на які ми орієнтуємося, і цей механізм є прямою вимогою Європейського Союзу для отримання наступних траншів фінансової допомоги. Загальна сума питання становить 560 мільйонів євро.

Проте, як зазначив він, перед другим читанням фракція "Слуга народу" разом з Асоціацією міст України, яку очолює столичний мер Віталій Кличко, навмисно виключили з майбутнього законопроекту положення, що передбачали контроль за більш ніж 90% рішень місцевих рад.

"Це лише симуляція контролю за дотриманням законів. Місцева адміністрація володіє певними повноваженнями, які поділяються на 'делеговані' через окремі нормативно-правові акти та 'власні', що стосуються, наприклад, земельних питань, майна громад тощо. У версії першого читання передбачався контроль за законністю всіх рішень. Проте, перед другим читанням була врахована єдина поправка, яка полягає в тому, що контроль не поширюється на власні повноваження," — зазначив Лозинський.

Зображення: facebook/Роман Лозинський, депутат Роман Лозинський

Нардеп звернув увагу, що показовою є зміна позиції Асоціація міст України, яка підтримувала попередні редакції законопроєктів, що передбачали нагляд за "власними" повноваженнями.

"Але АМУ різко змінила позицію на 180 градусів у лютому 2025 року -- саме після того, як НАБУ викрило злочинну організацію в Київській міській раді, пов'язану з дерибаном столичної землі. Неймовірний збіг, чи не так? Монобільшість фактично хоче "продати повітря" нашим європейським партнерам, обіцяючи реформу, якої не відбудеться", -- зазначив нардеп.

На думку Лозинського, цей закон є "пострілом у ногу під час марафону України на шляху до Європейського Союзу, а також сигналом для продовження феодальних традицій і місцевих корупційних схем".

У відповіді на висловлювання народного депутата Романа Лозинського, радниця голови Асоціації міст України та керівниця виборчого штабу Віталія Кличка у 2020 році, колишня народна депутатка України VII та VIII скликань Оксана Продан у своєму коментарі для LB.ua підкреслила, що "на момент лютого 2025 року проєкт закону 14048 не був наявний".

Під час обговорення попередніх законопроєктів щодо нагляду, Продан зазначила, що "в лютому 2024 року особисто представляла Асоціацію міст України на засіданні відповідного Комітету та наголошувала на потребі значного зменшення запропонованих обсягів контролю". Таким чином, позиція АМУ залишається стабільною та незмінною.

Зображення: Олександр Ратушняк Оксана Продан, колишня народна депутатка, радниця Голови Асоціації міст України.

Загалом, представники Асоціації міст високо оцінили прийнятий закон.

"Проект закону 14048, підготовлений Комітетом з держвлади, повністю відповідає положенням Європейської хартії місцевого самоврядування. Він передбачає адекватний контроль лише за делегованими повноваженнями місцевих органів самоврядування та вперше встановлює обов'язок для місцевих державних органів координувати свої дії. Цей закон є компромісом між державними та місцевими інтересами, не створюючи тиску на місцеве самоврядування, і покладає початок співпраці 26 контролюючих органів у цій сфері", - зазначено в заяві Асоціації міст України.

Критика в парламенті: обман та захоплення влади.

Депутат Дмитро Микиша ("Слуга народу"), один із авторів попередніх законопроєктів про нагляд, нагадав, що реформа децентралізації базується на трьох стовпах: повноваження, ресурси і відповідальність. Саме третій елемент -- нагляд -- і мав стати логічним завершенням реформи.

"Під час розробки реформи ми використали польську модель децентралізації, а для елементів контролю – французьку. Всі ці аспекти були адаптовані до українських умов. Попередній законопроект №4298 отримав схвалення від усіх зацікавлених сторін – ЄС, асоціацій місцевого самоврядування та уряду. Проте його заблокували на рівні комітету, і почали створювати новий варіант. Зараз від початкової концепції реформи залишилося лише 3 %", – підкреслив Микиша.

Зображення: УМКЦ депутат Верховної Ради Дмитро Микиша

Він розкритикував рішення передати функції нагляду обласним державним адміністраціям, а не районним, як це передбачалося у попередніх редакціях: "Якщо не почнемо одразу з районів, вони ніколи не запрацюють. Областям зручно все контролювати. Потім скажуть -- райони не готові, продовжимо ще на рік. І так далі. Це шлях до ручного управління, а не до децентралізації".

На думку Микиші, Європейський Союз "ігнорує реальність", визнаючи цей законопроєкт лише як формальне виконання вимог. Водночас, насправді цей документ "заміщує справжню реформу політичною імітацією".

Депутатка Софія Федина з партії "Європейська Солідарність" охарактеризувала цей закон як "напад на місцеве самоврядування" та "схему узурпації".

"Місцеві ради фактично втратять можливість працювати. Центральна влада отримує квазісудові повноваження, які суперечать Конституції. Це крок до концентрації влади напередодні виборів", -- заявила вона.

Зображення: eurosolidarity.org Депутат Софія Федина

Голова Комітету ВР з питань правової політики Денис Маслов ("Слуга народу") звернув увагу на технічні недоліки закону, які, за його словами, можуть створити правовий хаос у судах.

Він подав 29 правок до законопроєкту, однак жодна з них не була врахована.

"Запропоновані в Кодексі адміністративного судочинства процедури викликають чимало питань. Невизначено, які дії вжити, якщо позов щодо незаконності рішення органів місцевого самоврядування не було подано. Які кроки слід робити, коли суд має намір повернути позов або залишити його без розгляду, а також як оскаржувати рішення місцевої влади частково? Усе це потребує детального доопрацювання," – зазначив Маслов.

Зображення: Макс Требухов. Голова Комітету Верховної Ради України з питань правової політики Денис Маслов. Коментарі фахівців.

Ігор Коліушко, експерт у галузі конституційного права та голова Центру політико-правових реформ, у коментарі для LB.ua зазначив, що прийнятий Верховною Радою закон у своєму нинішньому вигляді втратив сутність реформи і став лише формальним виконанням зобов'язань перед Європейською комісією.

"Цей законопроєкт вже став прикладом профанації, -- зазначає Коліушко. -- Завдання, які спочатку планувалося вирішити, більше не є актуальними. Залишилася тільки одна мета — виконати зобов'язання перед Єврокомісією в рамках Ukraine Facility, щоб уникнути зменшення допомоги в наступному році."

На думку фахівця, актуальна версія закону зосередилася на поверхневому вирішенні технічних аспектів, в той час як основні принципи державного контролю за місцевим самоврядуванням були видалені або суттєво обмежені.

"Тепер нагляд здійснюватиметься тільки за делегованими повноваженнями, тоді як саме власні рішення органів місцевого самоврядування потребують контролю", -- зазначив Коліушко, додавши, що власні рішення рад -- це зона, де можливі зловживання та порушення прав людини, тому державний нагляд мав би зосереджуватися насамперед на них.

Ще одна важлива проблема, за словами експерта, полягає в тому, що закон не повертає статус державних службовців для голів місцевих державних адміністрацій навіть після закінчення війни. Коліушко вважає це серйозною помилкою, оскільки саме цей статус забезпечував би політичну нейтральність і професіоналізм у виконанні наглядових обов'язків.

"Щоб нагляд не був політизованим, він має здійснюватися від імені держави, в інтересах права і громадян. Це може робити лише політично-нейтральна державна служба, а не призначені кимось "смотрящі", -- підкреслив він.

Зображення: Олександр Ратушняк, засновник і голова правління Центру політико-правових реформ, Ігор Коліушко.

Третя вада, на думку Коліушка, -- штучна передача функцій нагляду від районних до обласних державних адміністрацій. У перехідних положеннях передбачено, що саме обласні адміністрації здійснюватимуть цей нагляд, нібито "на рік".

"Я особисто переконаний, що це -- обман, -- сказав Коліушко. -- Немає жодної логіки запроваджувати щось на рік. Якщо створювати систему, то відразу там, де вона має діяти. Насправді це спроба залишити все в руках обласних державних адміністрацій".

Таке рішення, зазначає фахівець, сприяє посиленню централізації та формуванню вертикалі виконавчої влади, в якій реальна влада та контроль зосереджуються в руках голів обласних адміністрацій, підпорядкованих Офісу президента.

"Ми бачимо, як крок за кроком вибудовується вертикаль авторитарної влади -- від президента до обласних адміністрацій. Це небезпечна тенденція", -- зазначив він.

Крім того, делегування повноважень обласним адміністраціям призводить до юридичної нерівноваги в судовій системі. Коли голова обласної державної адміністрації оскаржує рішення органу місцевого самоврядування, місцева рада виявляється у невигідному положенні.

"Голові сільради судитися з головою обласної адміністрації в адміністративному суді цієї ж області -- це буде великим-великим викликом", -- додав Коліушко.