Після подій з "Карфагеном" прокуратура потребує реформування. Чому законопроєкт №16144 не вирішить цю проблему?

Операція НАБУ та САП "Карфаген" вкотре підсвітила прогнилість системи органів правопорядку та прокуратури. Якщо перша частина спецоперації показала, як прокурори збагачувалися на кришуванні колцентрів, то друга частина шокувала тим, наскільки глибоко криміналітет вкорінився в органах поліції, Службі безпеки України та прокуратурі.

Виявилося, що ті, хто мав би захищати людей від кримінальних осередків, не просто системно збагачувалися на нелегальному бізнесі з колцентрів і наркотрафіку. Вони банально допомагали кримінальним формуванням полювати на людей, використовуючи для цього свої службові повноваження та можливості.

В умовах, що склалися, очевидно, недостатньо просто звільняти з посад, навіть якщо мова йде про генералів СБУ, або відсторонювати прокурорів і поліцейських. Хоча процес притягнення цих осіб до кримінальної відповідальності вже розпочато, він вимагатиме чимало часу.

Поміж тим, в системі прокуратури, СБУ та поліції залишаються сотні кадрів, які слухняно виконували незаконні вказівки та були в кращому випадку мовчазною частиною системи, а в гіршому -- свідомими співучасниками.

Підопічний колишнього генерального прокурора Руслана Кравченка, Сергій "Канцлер" Кропива, який також займається організацією захисту кол-центрів, особисто здійснював відбір кандидатів на керівні посади в прокуратурі через проведення співбесід.

Ці особи продовжують займати свої позиції.

Вже звільнений генерал СБУ Антон Кравчук взагалі очолював внутрішню безпеку СБУ. Тобто відповідав за виявлення недоброчесних кадрів та порушників всередині служби.

Його товариш - генерал-майор Сергій Дука - був першим заступником керівника Департаменту захисту національної державності. Він керував сотнями оперативників, які мали протидіяти системним загрозам національної безпеки. Проте оприлюднені НАБУ матеріали свідчать, що Дука навпаки був яскравим втіленням цих загроз.

Саме з цієї причини для досягнення істотних змін необхідні комплексні рішення. Основним елементом таких рішень повинні стати прозорі та незалежні конкурсні процеси в прокуратурі та правоохоронних органах, а також ефективні механізми для реформування інституцій.

Свідченням цього є те, що саме НАБУ та САП, чиї керівники й працівники обираються через дійсно незалежні конкурси, виявилися, мабуть, єдиними установами в Україні, здатними стримувати зловживання з боку правоохоронних органів та великі корупційні схеми.

Це стосується тих установ, які є найменш чисельними у системі і які через свою діяльність постійно стикаються з переслідуваннями з боку ручних структур СБУ та прокуратури.

Як повідомив Олександр Абакумов, керівник детективів НАБУ, в інтерв'ю для Української Правди, на даний момент в НАБУ та САП спільно працює лише близько 900 співробітників над цими завданнями.

Однак стало зрозуміло, що для президента Зеленського і його команди основним завданням є підтримка контролю над Службою безпеки України, прокуратурою, Національною поліцією та Державним бюро розслідувань.

Ціна, яку сплачує суспільство, полягає в розкладеній системі. Однак, хоча політики можуть змінитися в результаті виборів, для правоохоронних органів і прокуратури вкрай важливо впроваджувати конкурси та механізми очищення.

Проте наразі основні законодавчі реформи, що стосуються прокуратури та правоохоронних органів, або призупинені, або нам презентують лише ілюзію змін замість реальних перетворень.

Насамперед йдеться про законопроєкт №16144, яким у жовтні уряд Зеленського пафосно прозвітував про подання в парламент з голослівною назвою "про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення організаційних засад діяльності органів прокуратури, забезпечення інституційної незалежності органів прокурорського самоврядування та органу, що здійснює дисциплінарне провадження".

Голосувати його у залі у першому читанні народні депутати планують вже сьогодні - 10 листопада.

Проте в цьому проєкті не йдеться ані про реформування прокуратури, ані про проведення незалежних конкурсів.

У свою чергу, запропоновані корективи лише зміцнюють наявну систему кругової поруки, оскільки фактично залишають всі процеси відбору кадрів на розсуд самих прокурорів та їхніх керівників.

Процедури очищення, подібні до тих, що застосовуються під час переатестації (як це нині реалізується для БЕБ та Митниці), насправді відсутні. Автори вважають, що прокурорське самоврядування зможе покращитися завдяки створенню Ради етичних стандартів. Ця рада буде відповідальна за оцінку доброчесності та професійної кваліфікації членів Ради прокурорів (основного органу прокурорського самоврядування) та Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП).

От тільки контролюватимуть рішення в новоствореній Раді так само люди з прокурорської системи. Все це в підсумку може лише законсервувати проблеми і точно не вирішить їх.

Натомість перше і головне, що потрібно для змін в прокуратурі, -- це незалежний конкурс на посаду Генпрокурора та законодавчі гарантії від політичного звільнення.

Без незалежного конкурсу Генпрокурор залишається політичним призначинцем. На практиці це означає одне: призначення на посаду можливе лише у випадку повної лояльності до президента та політичних сил, які це призначення погодили.

І навпаки - будь-які дії, спрямовані на розслідування діяльності політичних еліт чи очищення системи, закінчаться неминучим звільненням.

Недавнє яскраве свідчення - повне нехтування законом з боку двох останніх керівників Офісу Генерального прокурора: втікача Руслана Кравченка та виконуючого обов'язки Генпрокурора Антона Ковальського. Обидва відмовилися ініціювати кримінальне провадження щодо лідера фракції "Слуги Народу" Давида Арахамії.

Політичні призначенці відмовлялися навіть ініціювати реєстрацію справи та не дозволяли НАБУ і САП розпочати розслідування щодо особи, яка, ймовірно, має стосунок до розподілу конвертів із грошима в парламентських колах.

Бо таке розслідування загрожує конкретним політикам, які потрібні ручній системі.

Це питання вдалося вирішити лише завдяки судовому нагляду, зокрема у Вищому антикорупційному суді, де суддів обирали через прозорий процес відбору за участю міжнародних фахівців. Все стало можливим після того, як наш Центр протидії корупції (ЦПК) звернувся до ВАКС з відповідною петицією.

Замість розбудови системи правосуддя, очищення прокуратури та впровадження нових стандартів - Генпрокурор стає бар'єром для початку розслідування та гарантією недоторканості окремих осіб.

Слід зазначити, що реалії свідчать про те, що навіть найвища лояльність до чинної влади не забезпечує Генеральному прокурору жодних гарантій. Лояльні генпрокурори часто стають жертвами політичних ігор. Наприклад, можна згадати про звільнення колишніх Генеральних прокурорів Андрія Костіна та Ірини Венедіктової, які, незважаючи на свою відданість владі, втратили свої посади раптово, без обґрунтувань і в досить грубій манері.

Незважаючи на те, що Конституція встановлює термін повноважень Генерального прокурора на шість років, реальність показує, що залишитися на цій посаді більше півтора-двох років практично неможливо. Головною причиною цього є політична природа вакансії, а також механізми призначення і звільнення. Однак навіть півтора-два роки не вистачає для того, щоб провести розслідування та передати справу до суду, особливо коли мова йде про організовану злочинність і серйозні правопорушення. Про здійснення системних реформ у прокуратурі в такому короткому терміні й говорити не варто.

Неможливо забезпечити стабільність функціонування системи за такий обмежений проміжок часу. Цей факт частково пояснює, чому важливі розслідування часто не доходять до стадії судового розгляду. У той же час, злочинці успішно уникають відповідальності, просто змінюючи криптогаманці тих, кому потрібно заплатити, щоб уникнути правових проблем. Натомість реальні покарання отримують ті, хто краде продукти, такі як ковбаса, з супермаркетів.

Без гарантування незалежності центральної особи в прокуратурі всі інші реформи втрачають свою значимість. В іншому випадку, прокурорське самоврядування та звичайні прокурори не матимуть можливості стати по-справжньому незалежними. Адже їхній керівник залишається політичним призначенцем, чия особа змінюється кожні півтора-два роки, приносячи своє власне бачення, нововведення та правила гри, а можливо, навіть і особистий криптогаманець.

Саме тому політична маніпуляція та відданість сприяють виникненню корупційних схем і захисту "колцентрів", замість реального забезпечення справедливості. У цій системі добре усвідомлюють, що ситуація може змінитися в будь-який момент: стабільності немає, а покарання, яке неможливо уникнути, також не є гарантованим. Висловлені у найвищих кабінетах країни принципи, що "корупцію слід контролювати та очолювати, а не з нею боротися", стають новими правилами виживання.

Зовсім інші підходи й правила діють у системах з незалежними керівниками. Яскраве свідчення тому - останні спецоперації НАБУ і САП, як-от "Мідас", "Феміда", "Форест Гамп" та "Карфаген". Незалежні антикорупційні інституції викривають топпосадовців, скеровують такі справи до суду та добиваються вироків.

САП на сьогоднішній день є єдиним місцем у прокуратурі, де проводяться справді незалежні відбори на посади керівництва, начальників відділів та прокурорів. Всі кандидати обираються незалежними комісіями, в складі яких є прокурори, проте остаточні рішення ухвалюються шляхом обов'язкового голосування двох експертів, призначених міжнародними партнерами.

Саме завдяки цим інструментам свого часу вдалося не допустити в САП та НАБУ втікача Руслана Кравченка, який не пройшов перевірок на доброчесність незалежними комісіями, але пройшов тест на політичну лояльність до влади. Першими його здобутками на посаді стали атака на НАБУ з масовими обшуками та скасування конкурсів на керівні посади в прокуратурі.

Замість цього, прокурори, які успішно пройшли перевірки незалежних комісій в САП, тепер захищають у судах обвинувачення у найбільш резонансних справах останніх років.

Запропонована ж урядом Зленського модель у законопроєкті №16144 для всіх решти прокурорів не витримує жодної критики. Весь вплив залишається у людей із системи, які все одно залежать від політично призначеного керівника.

* Генпрокурор залишається політичним призначинцем; його заступники також поза будь-якими процедурами добору.

Керівників департаментів в Офісі Генерального прокурора обиратимуть комісії, сформовані політично призначеним Генеральним прокурором. До складу комісій увійдуть керівники ОГП та один представник Ради прокурорів, що складе 6 членів від ОГП і 1 від Ради прокурорів.

* Відбір керівників обласних і окружних прокуратур, а також їхніх заступників має здійснювати Рада прокурорів. До складу цієї ради входять 15 прокурорів різних рівнів: троє представників з Офісу генерального прокурора, сім — з окружних прокуратур, чотири — з обласних прокуратур та один представник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

Керівників підрозділів обласних прокуратур, їх заступників, а також керівників підрозділів окружних прокуратур обиратимуть комісії, сформовані обласними прокурорами. До складу цих комісій входитимуть шість керівників відповідних прокуратур та один представник Ради прокурорів.

Отже, справа не лише в тому, що у більшості є прокурори; в цій структурі навіть немає простору для тих, хто поза системою.

Незалежність Ради прокурорів, як стверджується, повинна гарантувати проведення перевірки кандидатів на доброчесність і професійну кваліфікацію. Цю процедуру реалізуватиме новоутворена Рада етичних стандартів.

Однак, важко стверджувати, що склад Ради етичних стандартів є незалежним; скоріше, ситуація зовсім протилежна. Пропонується, щоб протягом перших двох років функціонувала тимчасова комісія, що складатиметься з шести осіб: трьох прокурорів від Ради прокурорів і по одному представнику від Ради суддів, Президії Національної академії правових наук та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Рішення цієї комісії повинні ухвалюватися з підтримкою чотирьох голосів.

Таке поєднання складу та процесу ухвалення рішень виглядає як справжнє знущання, адже участь представників, які не належать до прокурорської квоти, викликає ще більше запитань.

Наприклад, Уповноважений з прав людини є цілком політичною особою, яку обирає парламент. Поточний уповноважений, Дмитро Лубінець, до цього призначення працював народним депутатом. Відповідно до чинного законодавства, Уповноважений має право призначати трьох осіб до прокурорського КДКП за погодженням із комітетом з правоохоронних питань. У 2024 році Лубінець висунув кандидатуру адвоката Катерини Коваль на посаду в КДКП. Вона є близькою до заступника керівника Офісу Президента Олега Татарова та протягом двох років блокувала та затягувала конкурс на посаду керівника САП в інтересах Офісу.

Рада суддів не раз потрапляла під критику через призначення кандидатів, які викликали сумніви. Наприклад, у конкурсній комісії, що займається відбором членів ВККС, спостерігалася тенденція до системного захисту кругової поруки в судовій сфері. Раніше навіть було ініційовано законопроєкт, що передбачав її розформування.

За два роки склад РЕС зазнає змін і стане сталим, з переважною більшістю голосів, що належатимуть прокурорам, делегованим Радою прокурорів. Крім того, ще три представники будуть призначені по одному від КДКП, з'їзду адвокатів та з'їзду юридичних факультетів.

В цьому контексті згадуються аналогії з судової системи. Свого часу перші спроби очищення судової системи, включно з конкурсом до Верховного Суду, провалилися саме тому, що кандидатам з легкістю вдавалося пояснити лакшері квартири та автівки фантастичним чином на кшталт заробітків на збиранні полуниці. І це при тому, що до цих процедур долучалася Громадська рада доброчесності, яка надавала свої висновки щодо кандидатів.

Лише з часом вдалося внести певні зміни в методи аналізу та оцінювання доброчесності кандидатів у суддівському середовищі, завдяки залученню незалежних представників суспільства та міжнародних експертів, яким надано реальний вплив на процес. Проте, навіть за таких обставин, ситуація все ще далека від ідеалу.

У процесі проведення прокурорських конкурсів та оцінки доброчесності кандидатів до КДКП та РПУ не передбачено участі незалежних членів комісій, що підвищує ймовірність невдачі цих процедур – це лише питання часу.

Крім зазначених змін, законопроєкт містить безліч інших важливих аспектів і специфіки. Він вводить систему оцінювання ефективності діяльності прокурорів, при цьому залучаючи внутрішні прокурорські комісії для проведення відбору. Повноваження Ради прокурорів також розширюються: вона отримує право затверджувати процедури відбору та оцінювання прокурорів, а склад КДКП поповниться за рахунок додаткових представників від прокурорів.

Комітет з правопорядку Верховної Ради вже виніс на розгляд пропозицію ухвалити цей законопроєкт у цілому, внісши до нього декілька незначних змін.

Однак всі ці нововведення не матимуть жодного впливу з вищезгаданих причин. Єдине, що зміниться, – це те, що призначення ручних фігур у прокуратурі буде супроводжуватися етикеткою "незалежний відбір", а члени ради прокурорів та КДКП отримають почесний титул "доброчесних" без фактичних перевірок. Країна знову втратить час і можливість для істинних реформ у цій сфері.

Олена Щербан, заступник виконавчого директора Центру боротьби з корупцією.