Санкции не следует рассматривать как меру наказания: что необходимо для улучшения украинской санкционной стратегии - Центр журналистских исследований
С 2014 года экономические санкции стали ключевым средством противодействия российской агрессии в отношении Украины, используемым Европейским Союзом, США и рядом других стран. В этот период в Украине сформировалась значительная группа государственных и частных экспертов, активно взаимодействующих с международными партнерами. Их цель — увеличить давление на Россию, ограничить её ресурсы для продолжения агрессивных действий и предотвратить обход санкций как юридическими, так и физическими лицами из РФ.
В Украине параллельно функционирует уникальная система национальной санкционной политики, основой которой служит закон "О санкциях", принятый в 2014 году. Концептуально эта политика заметно отличается от подходов западных стран, и действия украинских властей зачастую противоречат даже имеющимся недостаткам в законодательстве. Это создает правовые коллизии и нарушает права граждан. В повестку текущей сессии Верховной рады был включен законопроект №12406, целью которого является установление ответственности за нарушения санкций. Важно также обратить внимание на доработку законопроекта №5191 "Об основах санкционной политики Украины", разработанного еще в 2021 году, который наконец-то тоже оказался на повестке.
Неіснуюча санкційна стратегія України.
Президент Зеленський регулярно вводить санкції проти нових груп фізичних та юридичних осіб, зазвичай раз на тиждень. У 2025 році він видав 63 відповідні укази, а станом на 13 серпня 2026 року їх кількість досягла вже 49. Згідно з даними державного реєстру санкцій, на середину вересня 2026 року під санкціями опинилися 13 900 фізичних осіб, 9 682 юридичних осіб та 888 суден. Однак важливо зазначити, що число осіб, які потрапили до санкційних списків, не завжди відображає реальну ефективність санкційної політики.
В Україні підходи до санкцій суттєво відрізняються від західних, оскільки тут вони часто сприймаються як форма покарання конкретних осіб або організацій за їхні дії. На відміну від цього, у західній практиці санкції розглядаються переважно як засіб тиску в контексті зовнішньої та безпекової політики. Наприклад, Рада Європейського Союзу чітко зазначає, що "санкції не мають карального характеру". Основною метою цих заходів є спонукання до змін у політиці або поведінці цілей, на які вони спрямовані, з метою реалізації цілей Спільної зовнішньої та безпекової політики ЄС. У своєму поясненні санкційної політики щодо Росії ЄС підкреслює, що "ці заходи мають на меті забезпечити виконання зовнішньої політики ЄС – зупинити агресивну війну Росії проти України, шляхом максимального тиску на Росію та використання всіх доступних інструментів для зменшення її можливостей вести незаконну агресію". При цьому країни можуть бути піддані санкціям через певну групу осіб, як, наприклад, Росія, в якій заморожуються активи олігархів.
Для досягнення цілей санкцій, відповідні органи займаються збором та аналізом даних про осіб, які несуть відповідальність за небажану політику, а також про компанії, фінансові потоки і галузі, що її підтримують, та можливі обмеження, які можуть на неї вплинути. У США цим процесом займаються, зокрема, фінансова розвідка Міністерства фінансів та відповідні підрозділи Державного департаменту, включаючи закордонні представництва. Вся їхня діяльність координується через Раду національної безпеки. Результати цього аналітичного дослідження лягають в основу формування санкційних списків.
В Україні процес ухвалення санкцій має зовсім іншу логіку. По-перше, мета санкцій визначається не політичними міркуваннями, а законодавчими нормами, закріпленими в законі "Про санкції". Основними цілями є захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету та територіальної цілісності України, протидія тероризму, а також відновлення порушених прав і законних інтересів громадян, суспільства та держави. По-друге, в Україні відсутній єдиний орган, що координує діяльність суб'єктів, які подають пропозиції щодо санкцій. Рада національної безпеки і оборони (РНБО) разом зі своїм апаратом, що є окремою юридичною особою, не бере участі в процесі підготовки санкцій. Її роль обмежується лише прийняттям фінального рішення. Суб'єкти, що подають пропозиції (зазвичай це Служба безпеки України, Національний банк України та іноді Кабінет Міністрів), формують санкційні списки, спираючись на власне розуміння захисту національної безпеки. При цьому СБУ має право засекречувати підстави своїх рішень.
Запровадження українських санкцій на чіткі терміни без регулярного механізму перегляду, як це є в ЄС, швидше за все походить від розуміння санкцій, як інструменту покарання. Такий підхід робить неможливим їх використання в якості інструменту торгу у зовнішній політиці. Хоча, як видно з аналізу, це не єдина причина. Бо якщо санкції не є відкаліброваними під конкретні больові точки чи ключових осіб, на які можна і треба тиснути, то і торгуватися нема про що. Ви не можете пообіцяти припинити біль, якого ви не спричинили.
Обмеження для своїх співгромадян
Особливу увагу заслуговує питання застосування санкцій до власних громадян. В Україні в санкційних списках налічується 4 593 особи, які є або громадянами України, або компаніями, що мають реєстрацію на її території. Для порівняння, в США та ЄС кількість подібних випадків можна обчислити на пальцях однієї руки. Як правило, це стосується осіб з подвійним громадянством, а такі рішення часто викликали обурення правозахисних організацій, що в результаті призводило до їх скасування в судовому порядку.
Одним із найвідоміших випадків є ситуація, коли після терористичних атак 11 вересня 2001 року Рада ЄС вирішила ввести антитерористичні санкції. Під ці санкції потрапила організація "Народні моджахеди Ірану" (PMOI), члени та представники якої в Європі були громадянами країн-членів ЄС, зокрема Франції. Їм було заблоковано банківські рахунки та обмежено фінансові операції у зв'язку з обвинуваченнями в організації терористичної діяльності. У відповідь представники організації подали позов до Генерального суду ЄС (справа T-228/02). Суд ухвалив рішення скасувати адміністративні акти Ради ЄС, які стосувалися внесення організації та її представників до чорного списку. Суд мотивував своє рішення тим, що Рада ЄС повністю проігнорувала процесуальні права позивачів: їм не надали жодних доказів чи матеріалів обвинувачення, не надали можливості висловити свою позицію та не обґрунтували причин блокування їхніх активів.
Рішення суду в Сполучених Штатах у схожій ситуації є ще більш однозначним. Офіс контролю за іноземними активами (OFAC) заморозив ресурси організації Al-Haramain Islamic Foundation Inc., яка була зареєстрована в Орегоні і управлялася громадянами США. Причиною цього стало підозра у фінансуванні екстремістських груп. Засновники подали позов до федерального суду США, вимагаючи визнати дії уряду незаконними. Окружний суд ухвалив рішення на користь позивачів, визнавши блокування активів неконституційним. Суд обґрунтував своє рішення порушенням Четвертої та П'ятнадцятої поправок, підкресливши, що уряд не має права заморожувати активи американських юридичних осіб без відповідного судового розпорядження та без надання позивачу необхідних матеріалів справи.
В Україні президенти регулярно накладають санкції на власних фізичних та юридичних осіб. Щодо такої практики в суспільстві регулярно виникають суперечки, але рішення Конституційного Суду з цього питання досі ще нема. Разом з тим, є рішення Європейського суду з прав людини, який визнав порушення права ТОВ "М.С.Л." на мирне володіння майном та права на ефективний засіб правового захисту через блокування активів підприємства на підставі указу Президента України про застосування санкцій. Суд встановив, що санкційні рішення не містили індивідуалізованих обґрунтувань стосовно компанії, а національні суди (зокрема Верховний Суд) відмовилися перевіряти фактичні підстави та достовірність звинувачень Служби безпеки України, обмежившись лише формальною перевіркою процедури, чим позбавили заявника належних процесуальних гарантій від свавілля.
Однак, існує також практичний аспект даного питання. В Україні наявний певний консенсус щодо того, що введення санкцій проти проросійських медіа та їхніх власників перед початком повномасштабного вторгнення суттєво допомогло зберегти єдність серед українців у вирішальний момент. Хоча це могло бути не зовсім відповідно до конституційних норм, такі дії сприяли консолідації нації в критичний час. Проте подальше застосування подібних заходів викликає все більше запитань.
Також, наслідком накладання санкцій на власних громадян стають юридичні колізії, адже наприклад, в Україні вже існують механізми притягнення до кримінальної відповідальності за тероризм, а, також процедура складання переліку осіб, пов'язаних з провадженням терористичної діяльності, який формується на базі закону про протидію легалізації доходів, одержаних злочинним шляхом. Отже, з прийняттям закону "Про санкції" виникла невизначеність щодо того, коли застосовувати яку процедуру. На колізії та негативні наслідки для непричетних громадян при застосуванні санкцій у своєму аналізі вказує і Інститут законодавчих ідей, хоча і не вважає їх наслідком саме застосування санкцій проти власних громадян. Хоча колізії виникають саме через запровадження паралельних процедур.
Приведені рішення судів, а також існуючі законодавчі колізії, підкреслюють, що санкції не повинні використовуватися як інструмент для обходу кримінального процесу. Такий підхід змішує два різні аспекти державної політики: дипломатичний тиск і застосування внутрішнього права. Тому українське законодавство повинно чітко окреслити межі між механізмом санкцій і правоохоронною діяльністю. Якщо особа є причетною до злочинної діяльності, пріоритетом повинні бути розслідування, судовий процес та покарання, а не адміністративне внесення до списків санкцій.
Нереалізовані зміни
Законопроєкт №5191 "Про основи санкційної політики України", який був запропонований групою народних депутатів 26 лютого 2021 року, мав на меті здійснити комплексну реформу окремих аспектів санкційної політики, недоліки яких були згадані раніше.
Головна новела законопроєкту - створення Бюро з питань санкційної політики як робочого органу РНБО. Бюро мало би об'єднати представників щонайменше дванадцяти органів влади, від Служби зовнішньої розвідки до Мінкультури й Держприкордонслужби, і саме воно готувало би обов'язковий висновок щодо кожної пропозиції про санкції, перш ніж рішення потрапляло би на розгляд РНБО. При Бюро також передбачалося створити Консультативну раду з науковців, правозахисників і журналістів-розслідувачів. Це саме той аналітичний та міжвідомчий процес, відсутність якого відрізняє українську практику від західної.
До законопроєкту №5191 також необхідно додати норми, які б виключали застосування санкцій до громадян України, які знаходяться в юрисдикції української правоохоронної системи. З огляду на плани прийняти закон, що запроваджує відповідальність за порушення санкцій, чітке розмежування зовнішньополітичного тиску та внутрішнього правозастосування стає ще більш нагальним. Якщо не змінити сьогоднішній підхід, то результатом запровадження покарання стане не наближення України до європейської практики, а ситуація, в якій громадян України держава буде примушувати підкоритися неправомірним заходам держави. А це, швидше, повертає нас в СРСР.
