Служба безпеки України: баланс між війною та правопорядком — чи потрібні зміни зараз?
Служба безпеки України (СБУ) вже не є простою спецслужбою. У часи війни вона перетворилася на одну з основних інституцій, що забезпечують виживання країни. СБУ виконує важливі контррозвідувальні завдання, бореться з організованою злочинністю, колабораціонізмом та військовими злочинами, займається викриттям агентурних мереж, а також протидіє диверсіям і кібератакам. Крім того, в окремих випадках співробітники СБУ беруть участь у конфліктах, пов'язаних з бізнесом і політикою.
Служба підкреслює: "ми рухаємось вперед". Однак чи відповідає цей розвиток тим реформам, яких очікує Європейський Союз від України?
СБУ й досі поєднує функцію класичної спецслужби -- контррозвідки та органу правопорядку -- досудового розслідування злочинів з доволі широкою підслідністю. Така концентрація повноважень створює простір для зловживань, заполітизованості органу, конфліктів компетенцій і ризиків для прав людини.
Реформа СБУ є євроінтеграційною вимогою, попри негласний консенсус серед фахівців, що це "не на часі", бо послабить обороноздатність країни. Європейський Союз констатує, що за останній рік прогресу в реформі СБУ немає. Водночас він прямо вказує, що функцію досудового розслідування СБУ має передати спеціалізованим органам правопорядку, а сама -- сфокусуватися на сфері нацбезпеки (national security tasks) й запровадити ефективні запобіжники проти зловживань.
Європейська комісія закликає до посилення як внутрішніх, так і зовнішніх механізмів контролю та боротьби з корупцією, а також до вдосконалення процедур відбору керівництва та персоналу Служби безпеки України. Цю ж позицію підкреслює коаліція громадських організацій, очолювана Лабораторією законодавчих ініціатив (ЛЗІ), у своєму Тіньовому звіті. Водночас українська влада офіційно зобов'язалася провести реформу СБУ до першого кварталу 2026 року.
Слід зазначити, що в рамках національної безпеки наше законодавство охоплює широкий спектр аспектів – від оборонних питань до економічної та екологічної безпеки. При цьому існує незначна різниця між термінами "державна безпека", які зазвичай використовуються Службою безпеки України, та "національна безпека"; все визначається контекстом, оскільки законодавство не відрізняється особливою системністю в цій сфері.
Так, термін "національна безпека" ширший за "державну безпеку", десь ці терміни синоніми, десь же термін "держбезпека" стосується лише загроз невоєнного часу тощо. Водночас розвиток законодавства призвів до того, що термін "нацбезпека" вживається значно частіше, зокрема це стосуєтьсяі відповідальності, яка за Конституцією визначена у повноваженнях Президента і Кабміну - захист нацбезпеки. Відповідно вони покладають ці завдання на спецслужбу - СБУ. Тож важлива не сама назва, а щоб повноваження СБУ були чітко визначені законом і не допускали широкого тлумачення, адже часто випадки незаконних дій Служби геть не стосуються її повноважень, коли під нацбезпекою розуміють усі сфери діяльності держави.
Отже, розглянемо, які трансформації необхідні для Служби безпеки України та наскільки здійсненним є їх впровадження в умовах масштабного військового конфлікту.
ІНФОРМАЦІЯ:
Згідно з законодавством, Служба безпеки України є центральним органом, що виконує спеціальні функції в сфері правопорядку. Проте на практиці вона охоплює надзвичайно широкий спектр завдань і повноважень. Цей підхід відображає радянську традицію універсалізму силових структур, коли одна агенція відповідала за величезну кількість аспектів, починаючи від забезпечення державної безпеки і закінчуючи боротьбою з економічними злочинами. У демократичних суспільствах, навпаки, характерно, що повноваження спеціальних служб є чітко визначеними, а їхня діяльність підлягає цивільному контролю, зокрема з боку парламенту.
Саме тому після Революції Гідності реформа СБУ стала одним із завдань, яке так і не встигли виконати перед повномасштабним вторгненням. З 24 лютого 2022 року багатозадачність Служби безпеки лише посилилася. Постали нові виклики: масштабні міжнародні злочини, загрози національній безпеці (держзрада, колабораціонізм, пропаганда війни тощо), спецоперації на окупованих територіях та територіях ворога, міжнародне співробітництво тощо.
Експерти Лаболаторії законодавчих ініціатив відзначаєють злиття контррозвідки й контртероризму у діяльності структури в умовах війни. З погляду верховенства права це розмиває межі відповідальності та підзвітності.
Військовий стан не може слугувати тривалою "підтримкою" для утримання застарілих інституційних рішень. Хоча війна вимагає адаптивності та оперативних рішень, існує необхідність у переосмисленні управлінських і правових моделей та підходів, що були розроблені в інших умовах безпеки.
Проблемним є питання підслідності. Йдеться передусім про широкі функції досудового розслідування у СБУ -- не лише нацбезпека і тероризм. Це і контрабанда, і міжнародні злочини, і злочини у сфері держтаємниці, і захист критичної інфраструктури. Зокрема, деякі з них перебувають в економічній сфері, на що скаржиться бізнес (контрабанда, фінансування тероризму, колабораційна діяльність у формі підприємництва тощо). Це нетипово для спецслужб європейського зразка.
Наприклад, розслідування воєнних злочинів, по суті, здійснює Національна поліція, оскільки її представники присутні в усіх громадах. Саме до них громадяни звертаються в першу чергу, особливо у випадках "прильотів", які потребують належного документування. У зв'язку з цим виникають заклики до розширення повноважень поліції або створення нового органу, покликаного в довгостроковій перспективі займатися розслідуванням таких злочинів, щоб уникнути повторення негативного досвіду, пов'язаного з "справами Майдану".
Існує чимало критики щодо окремих аспектів політики кримінального переслідування, зокрема, стосовно пенсіонерів, які піддаються переслідуванню за колабораціоністські дії, такі як "лайки" на платформах, як "Однокласники", або тих, хто опинився на окупованих територіях проти своєї волі (звісно, це не стосується тих, хто обрав співпрацю з окупаційною адміністрацією чи активно підтримував агресора). Надмірно сувора кримінальна політика виникає через підвищені вимоги до справедливості, але така стратегія може виявитися невигідною в довгостроковій перспективі, особливо у контексті деокупації. Іноді це є наслідком прагнення до досягнення кількісних показників розкриття злочинів, а не справжньої боротьби з кримінальними проявами.
За словами представників Служби безпеки України, з якими спілкувалися експерти ЛЗІ під час підготовки Тіньового звіту, організація виступає проти обмеження своїх прав у сфері досудового розслідування. Єдиним виключенням є контрабанда, відповідальність за яку може бути передана Бюро економічної безпеки України, враховуючи специфіку цього злочину. Однак, необхідно розглянути більш широке обмеження підслідності — наприклад, встановити чіткий порядок, що саме буде передано іншим органам у період воєнного стану, а що — після його закінчення. Розслідування злочинів повинно мати другорядне значення в порівнянні з іншими завданнями, спрямованими на захист держави.
Окрім цього, оперативні підрозділи СБУ активно залучаються до розслідування кримінальних справ усіма органами досудового слідства, включаючи Національне антикорупційне бюро (НАБУ), яке іноді використовує послуги оперативників СБУ без жодних конфліктів. Проте підрозділи "К" (контррозвідка в сфері боротьби з корупцією та організованою злочинністю) та "Е" (контррозвідка в економічній сфері) мають "погану репутацію" у Службі безпеки України. Ці підрозділи неодноразово піддавалися критиці з боку правозахисників, журналістів і антикорупційних активістів за їхнє втручання у діяльність інших органів, стеження за активістами та журналістами тощо. У відповідь на цю критику, в 2021 році функції підрозділів "К" та "Е" були суттєво переосмислені, їх діяльність була націлена на захист критичної інфраструктури, що фактично призвело до звуження їхніх повноважень.
Необхідно усвідомлювати, що розслідування корупційних злочинів не є компетенцією Служби безпеки України. Ці справи займаються Національне антикорупційне бюро України (НАБУ), Державне бюро розслідувань (ДБР) та Національна поліція. Робота цих установ зосереджена в контексті контррозвідувальної діяльності і не передбачає, що СБУ здійснює кримінальне переслідування за корупційні або економічні злочини. Однак економічні питання, загрози національній безпеці та інші чутливі області не можуть бути повністю вилучені з сфери впливу Служби безпеки України, оскільки вони піддаються ризику іноземних розвідок, промислового шпигунства та терористичних загроз.
Контррозвідка завжди залишатиметься невід’ємною складовою цього органу, оскільки вона є характерною для спеціальних служб, на відміну від досудових розслідувань. Головне питання полягає в тому, наскільки ця Служба підзвітна та контролюється в умовах демократичного суспільства, щоб уникнути зловживання своїми повноваженнями.
Безумовно ризики зловживань були і будуть завжди. Саме тому мають бути інструменти, які їх нівелюватимуть через контроль, підзвітність тощо. Зі свого боку цим має займатися Парламент. На необхідності посилення таких механізмів наголошують як Єврокомісія, так і експерти ЛЗІ у Тіньовому звіті.
Корупційні та безпекові скандали, які спалахнули в самій Службі безпеки України, знову підтвердили, що надмірні повноваження і нечітка відповідальність негативно впливають на імідж організації та знижують рівень довіри до неї. Це також вказує на те, що проблема полягає не лише у порушеннях процесуальних норм, а й у поведінці окремих співробітників служби.
Яскравим прикладом є ситуація з Артемом Шилом, який раніше очолював один з департаментів Головного управління контррозвідувального захисту економіки Служби безпеки України. Національне антикорупційне бюро (НАБУ) висунуло йому підозру у розкраданні понад 90 мільйонів гривень під час проведення тендерів для "Укрзалізниці".
Справи Шила продемонстрували, які системні ризики можуть виникнути, коли спецслужба об'єднує контррозвідувальні функції з економічним контролем. Цей випадок став свідченням не проти самої СБУ як інституту, а скоріше проти тієї моделі, в рамках якої ця організація діє поза межами своєї основної спеціалізації.
Випадок Олега Кулініча, колишнього керівника Головного управління СБУ в АР Крим, є яскравим прикладом. Ця ситуація виявила серйозні недоліки в системі внутрішньої контррозвідки, а також недостатню ефективність контролю за співробітниками, особливо тими, хто має доступ до чутливої інформації. Кулініча затримали за підозрою у державній зраді. Правоохоронці виявили, що його дії суттєво ускладнили роботу СБУ на півдні України в перші дні повномасштабної агресії. Зокрема, Державне бюро розслідувань (ДБР) повідомило, що Кулініч був обізнаний про наміри російських військ атакувати материкову Україну з території окупованого Криму, але не повідомив про це.
Суспільну критику спричинив і факт незаконного стеження за журналістами Bihus.info. Фактично справа у Нацполіції за ст. 307 ККУ (розповсюдження наркотиків), в якому "фігурувала одна з операторів Bihus.Info", стала інструментом дискредетації всього видання. Зрештою, справи щодо детективів НАБУ і події липня 2025 року викликають питання з позиції доказів, оприлюднених стороною захисту, та надмірності заходів забезпечення, застосованих судами.
Такі кримінальні провадження регулярно стають аргументами проти СБУ у публічних дискусіях. Однак вони радше свідчать не так про "політичну природу" структури, як про інституційні вади, які й має усунути реформа.
Існує поширена думка про політичну заангажованість Служби безпеки України, що підтверджується резонансними скандалами навколо цієї установи та її співробітників, а також історичним досвідом, коли правоохоронні органи використовувалися для політичних цілей. Однак таке узагальнення є надто спрощеним.
Цікаво, що на вересень 2025 року рівень довіри до Служби безпеки України досяг 78%. Це не дивно, адже після Сил оборони саме СБУ користується найвищою довірою. Під час війни репутація цієї служби тісно пов'язана з її успішністю як на фронті, так і в тилу противника (не забуваймо про підрозділ "Альфа"), а також із її здатністю протидіяти внутрішнім загрозам безпеці.
Водночас багато говорять про так зване "політичне СБУ" та "інше СБУ". Тільки от такий поділ позбавлений сенсу, адже звужує проблему структури до персоналій. Недостатньо лише замінити "поганих" керівників на "хороших". Потрібно сформувати таку систему стримувань і противаг, визначити обсяг повноважень, впровадитии механізми підзвітності, які унеможливлять зловживань в роботі Служби.
Важливо усвідомити, що здійснення реформи СБУ не можна реалізувати за єдиним шаблоном, що передбачає "залучення міжнародних експертів" у конкурсні процеси. Адже мова йде про спецслужбу, а не просто про орган виконавчої влади або судову інституцію. Переатестація всіх співробітників або ж постійне нагадування у медіа про випадки, подібні до справи Шила, не є достатніми кроками для досягнення стандартів ЄС і НАТО. Ці методи не можуть бути застосовані до осіб, які мають доступ до державної таємниці, виконують завдання з конфіденційного співробітництва та часто залишаються поза увагою громадськості. Наприклад, під час масової атестації поліції у 2015-2016 роках переатестацію не проходили оперативні співробітники, а говорити про реформування цілого спецслужбового апарату в такому контексті ще складніше.
В рамках цього питання варто звернути увагу на справу детектива НАБУ Руслана Магамедрасулова, якого разом із його батьком звинуватили служби безпеки у нібито продажу технічних конопель представникам російського економічного сектору. Магамедрасулова затримали 21 липня, що, безумовно, пов'язано зі спробами підірвати незалежність антикорупційних органів. Адвокати детектива публічно висловлювали думку, що дане обвинувачення є формою тиску на нього та його сім'ю. Як медіа, так і суспільство також зауважили, що ця ситуація може мати зв'язок із розслідуванням корупційних зловживань у найближчому оточенні Президента. Публікація інформації про операцію "Мідас", проведену НАБУ та Спеціалізованою антикорупційною прокуратурою (САП), внесла певні ясності у цю справу.
За словами НАБУ, детектив Магамедрасулов брав участь у зборі доказів для цієї операції. І вже 3 грудня прокуратура змінила свою позицію щодо необхідності тримання Магамедрасулова і його батька під вартою, у результаті чого суд випустив їх із СІЗО під особисте зобов'язання.
Чи має СБУ свою роль у цьому процесі? Безумовно. Проте важливо зазначити, що мова йде про політизованість усієї правоохоронної системи — від прокурорів, призначення яких є результатом політичних угод, до Офісу Президента, який традиційно функціонує поза межами гілок влади і дублює багато інших державних функцій. В кримінальному провадженні беруть участь різні учасники: слідчий, що збирає докази, прокурор, який веде процесуальне керівництво, а також слідчий суддя, що контролює дотримання прав і свобод громадян, включаючи застосування запобіжних заходів.
Іншими словами, справа Магомедрасулова та подібні "політичні" кейси є відображенням проблеми всієї системи кримінальної юстиції, а не лише діяльності СБУ. Більш того, якщо зменшити роль СБУ в цій системі (що і є метою реформи, яка, зокрема, обмежує повноваження цієї служби), то можливість її залучення до політичних справ зменшиться. Далі необхідно зосередитися на деполітизації всієї системи кримінальної юстиції, що не є темою цього матеріалу.
У цьому контексті доцільніше зосередити увагу дискусії на системних інституційних рішеннях, а не на конкретних особах. Необхідно обговорювати поступову реформу Служби, яка б змінювала та вдосконалювала її структуру, одночасно зміцнюючи демократичний контроль. Це, зокрема, можуть реалізувати народні депутати через відповідний Комітет з питань національної безпеки, оборони та розвідки.
На початку 2027 року планується створення нового Комітету у Верховній Раді України, який буде здійснювати контроль за діяльністю спецпризначених правоохоронних органів та розвідувальних структур. Цей комітет працюватиме за найкращими європейськими стандартами і буде захищений від безпідставного політичного тиску. Даний крок у рамках Дорожньої карти з питань верховенства права зміцнить роль Парламенту в контролі за Службою безпеки України.
Окрім того, стежити за роботою Служби має незалежний омбудсмен/наглядовий орган для розслідування індивідуальних скарг та інших питань, повʼязаних із діяльністю СБУ. Створення цієї посади або органу згідно з європейськими стандартами передбачено Дорожньою картою до І кварталу 2027 року.
Розмови про реформу тривають з 2021 року. Основною метою цієї ініціативи є перетворення спеціальної служби на компактну, мобільну та високоінноваційну організацію, подібну до британської MI5. Вона матиме чітко визначений спектр завдань, включаючи контррозвідку, протидію тероризму і захист державної таємниці.
Фундаментом для цього мав стати законопроєкт № 3196-д, ухвалений у першому читанні у січні 2021 року. Він передбачав демілітаризацію служби, позбавлення її невластивих функцій досудового розслідування згаданих видів економічних злочинів і посилення контррозвідувального блоку. Відповідну ініціативу готували враховуючи рекомендації ЄС і НАТО та стратегічних документів з розвитку сектору безпеки.
Проте обставини істотно змінилися. Тепер цього законопроєкту вже недостатньо, і тому спроби внести зміни будуть здійснюватися через низку нових законодавчих ініціатив, зокрема через ухвалення нового Закону України "Про Службу безпеки України".
Дорожня карта, що стосується принципів верховенства права, визначає терміни впровадження нових змін. У її створенні брала участь і Служба безпеки України, а також була висловлена думка Європейської комісії. Очікується, що до кінця 2025 року буде завершено аналіз законодавства ЄС і НАТО, а до початку 2026 року буде ухвалено новий закон "Про СБУ". Відповідно до вимог міжнародних партнерів, цей закон має зосередити діяльність СБУ на контррозвідці, боротьбі з тероризмом, кібербезпеці та захисті державної таємниці. Крім того, значний обсяг реформ, пов'язаних із діяльністю правоохоронних органів, також буде застосовано до слідчих та оперативних підрозділів.
Можливі зміни в законодавстві. У 2025 році були ухвалені два закони, які уточнюють структуру, підвищують соціальні гарантії та розширюють чисельність працівників Служби безпеки України. Крім того, СБУ отримала право безпосередньо звертатися до Уряду або Президента з пропозиціями щодо змін у законодавстві, що раніше здійснювалося через Міністерство внутрішніх справ.
Час для дебатів щодо необхідності реформування СБУ вже давно минув. Сьогодні українська влада повинна виконувати свої зобов'язання як перед громадянами, так і перед Європейським Союзом. Зміни в структурі мають бути спрямовані на інтереси самої СБУ: організація потребує покращення своєї репутації та відновлення довіри суспільства, як до принципів верховенства права, так і до запобігання повторенню старих моделей, щоб спецслужба не стала інструментом політичного впливу чи репресій.
Скандали, які оточують Службу безпеки України, події липня 2025 року та наступні кримінальні розслідування, в яких фігурують детективи НАБУ, свідчать про досвід "політичних коливань" серед керівників окремих установ. Це вказує на можливі тривалі негативні наслідки в умовах війни. Тому відновлення довіри до СБУ, щоб вона не сприймалася як "інструмент політичних репресій" чи "караюча сила Президента", стало відносно новою метою розвитку Служби, що виникла у 2025 році.
Більше того, реформування Служби безпеки України є необхідною умовою для подальшої євроінтеграції країни. СБУ має можливість перетворитися з багатофункціонального органу правопорядку, який іноді підлягає політичним впливам, на сучасну стратегічну спецслужбу, що відповідає європейським стандартам та вимогам НАТО. Проте залишається питання: чи вистачить українським керівникам політичної волі, щоб не втратити цю можливість?
