Верховний суд України вдруге повернувся до розгляду питання про 10-відсотковий ліміт у сфері публічних закупівель.

Чергове рішення ВП ВС у справі № 920/19/24 ставить формалізм закону вище принципу легітимних очікувань бізнесу, залишаючи постачальників енергоносіїв у зоні високих фінансових ризиків

21 листопада 2025 року Велика Палата Верховного Суду України (далі - ВП ВС) прийняла рішення у справі № 920/19/24.

Це рішення стало відповіддю на спробу Касаційного господарського суду (КГС) переглянути попередній правовий висновок ВП ВС щодо застосування п. 2 ч. 5 ст. 41 Закону України "Про публічні закупівлі", відповідно до якого у будь-якому разі ціна за одиницю товару не може бути збільшена більше ніж на 10% від тієї ціни товару, яка була визначена сторонами в договорі за результатами процедури закупівлі, незалежно від кількості та строків зміни ціни протягом строку дії договору.

Якими є висновки Суду та що тепер очікує на постачальників енергоносіїв -- розберемо у нашому огляді.

Нагадаємо, що під час передачі цієї справи на розгляд Великої Палати, колегія суддів КГС зазначила, що "з урахуванням відсутності стабільної ситуації на ринку товарів (зокрема, електричної енергії) вважає, що необхідно відступити (шляхом уточнення) від цього висновку Великої Палати Верховного Суду, вказавши при цьому, що у разі коливання ціни товару на ринку, ціна за одиницю може бути збільшена пропорційно коливанню ціни такого товару на ринку, при цьому обмеження у 10% рахується від ціни, яка була встановлена договором або останньою додатковою угодою про збільшення ціни. При цьому, загальна ціна договору не повинна змінюватися."

Однак Верховний Суд не погодився змінювати свою раніше висловлену точку зору, підтвердивши рішення судів першої та апеляційної інстанцій без жодних змін.

За результатами розгляду справи, ВП ВС сформулювала три фундаментальні висновки, які є обов'язковими для всієї судової системи:

Отже, подібно до попереднього рішення, Суд знову застосував телеологічний підхід до тлумачення, ставлячи акцент на боротьбі з "ціновим демпінгом". Проте ВП ВС знову проігнорувала той факт, що ринок електроенергії за своєю суттю є дуже нестабільним. Судове рішення, яке вимагає від постачальника довести непередбачуваність коливань цін, може бути розцінене як невиправданий тягар. Адже на ринку "на добу наперед" (РДН) ціни можуть змінюватися на десятки відсотків протягом тижня, що робить прогнозування та врахування таких коливань у ціноутворенні малозмістовним, а укладання довгострокових контрактів — ризикованим.

Додатково, у цьому рішенні Суд остаточно знецінив значення листів Міністерства економіки, які протягом багатьох років дозволяли здійснення "каскадного" перерахунку цін. Позиція Верховного Суду є чіткою: роз'яснення міністерств не мають статусу нормативних актів і не можуть суперечити висновкам Верховного Суду.

Із наведеним висновком неможливо не погодитися, водночас такий висновок ВС конкретно у цій справі вступає в конфлікт із базовим принципом легітимних очікувань, і ось чому.

Незважаючи на те, що Велика Палата Верховного Суду чітко визначила свої позиції щодо 10-відсоткового обмеження, рішення від 21 листопада 2025 року залишає відкритим важливе питання для всіх гравців ринку електричної енергії: чи має право суд накладати негативні наслідки на бізнес за дії, які, на момент їх вчинення, базувалися на законних очікуваннях, сформованих державою?

Європейський суд з прав людини у своїй постійній практиці не раз підкреслював, що закон повинен відповідати критерію "якості". Це означає, що він має бути доступним для всіх зацікавлених сторін, а також чітким і передбачуваним у своєму застосуванні. Така вимога не є лише теоретичною абстракцією — вона забезпечує гарантовану можливість особи передбачати правові наслідки своїх дій і організовувати свою діяльність відповідно.

У знаковій справі "Щокін проти України" (рішення від 14.10.2010) ЄСПЛ констатував, що відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості й точності порушує вимогу "якості закону". Суд сформулював принципово важливий підхід: у разі коли національне законодавство припустило неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов'язків осіб, національні органи зобов'язані застосувати найбільш сприятливий для осіб підхід.

Велика Палата Верховного Суду впровадила цей принцип у національну судову практику в 2018-2019 роках (постанови від 06.11.2018 у справі № 812/292/18 та від 03.07.2019 у справі № 911/1521/18), підкресливши, що в разі, якщо держава не здатна надати чіткі правила, вона повинна нести відповідальність за свої помилки.

Застосовуючи ці критерії до ситуації з пунктом 2 частини 5 статті 41 Закону "Про публічні закупівлі", неможливо не помітити очевидного: це положення не відповідало стандарту "якості закону".

Сам факт існування протилежних за змістом рішень Верховного Суду, а також необхідність перенесення справи на обговорення у Великій Палаті, безперечно свідчить про можливість множинного тлумачення відповідної норми. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду (постанова від 05.04.2023 у справі № 420/17618/21) фактично дійшов висновку, що можливі необмежені зміни цін на енергоносії, за умови дотримання 10% за один раз. В той же час, інші судові інстанції ухвалювали рішення, які суперечили цьому.

Особливої уваги заслуговує питання офіційних роз'яснень Міністерства економіки, які вже протягом кількох років дозволяють використовувати "каскадний" підрахунок цін. Це означає, що 10% застосовується не до початкової вартості контракту, а до ціни, визначеної останньою додатковою угодою.

Велика Палата ВС у постанові від 21.11.2025 чітко зазначила, що роз'яснення міністерств не є нормативними актами і не можуть суперечити висновкам Верховного Суду. З формально-юридичної точки зору цей висновок є цілком правильним - дійсно, адміністративний орган не може своїми листами створювати норми права або змінювати тлумачення закону, встановлене вищою судовою інстанцією.

Однак, це формально правильне твердження вступає у конфлікт з іншим, не менш важливим принципом - принципом захисту легітимних очікувань.

На практиці це виглядає так: постачальник електричної енергії, діючи в умовах правової невизначеності (суперечлива судова практика), звертається до профільного міністерства за роз'ясненням. Міністерство, яке є центральним органом виконавчої влади у відповідній сфері, надає офіційну відповідь, в якій пояснює механізм застосування норми. Постачальник, покладаючись на цю позицію держави, будує свою діяльність відповідним чином. Споживачі - органи місцевого самоврядування, комунальні підприємства - також керуються цими роз'ясненнями при укладенні та виконанні договорів.

А потім, через кілька років, суд заявляє: "Ці роз'яснення не мають юридичної сили. Ви повинні були знати правильне тлумачення закону, незважаючи на те, що сама держава в особі міністерства говорила вам інше".

Ця позиція суперечить практиці Європейського суду з прав людини, який захищає легітимні очікування. У справі "Stretch проти Великої Британії" (заява № 44277/98) Суд наголосив, що органи влади не повинні мати можливість отримувати вигоду з власних протиправних дій або невідповідної поведінки. Якщо державний орган через свої офіційні дії (навіть якщо вони не є формально нормативними) формує у громадян певні очікування, і ці громадяни добросовісно покладаються на позицію держави, то негативні наслідки від невідповідності дій держави не можуть лягати виключно на плечі цих осіб.

У справі "Rysovskyy проти України" (заява № 29979/04) Європейський суд з прав людини визначив принцип "належного управління", який вимагає від державних органів послідовності у своїй діяльності. Якщо ці органи не виконують або ігнорують свої власні процедури, вони не повинні мати можливості отримувати вигоду від своїх незаконних дій.

Повертаючись до рішення від 21.11.2025р., можна констатувати: Велика Палата ВС технічно правильно вказала, що листи міністерства не є джерелом права. Але це твердження, відірване від контексту легітимних очікувань та принципу належного урядування, породжує ситуацію правової несправедливості.

Постачальники, які добросовісно сп relied on the official stance of the government, as expressed by the relevant ministry amid a backdrop of legal ambiguity (with conflicting decisions from the Supreme Court), опинилися в ситуації, де їх контракти визнані недійсними, а сплачені кошти підлягають поверненню. Вони діяли не всупереч закону (оскільки закон був неоднозначним), а всупереч пізнішому тлумаченню, яке з'явилося вже після укладення угод.

Якщо застосувати принцип, викладений Верховним Судом у справі № 911/1521/18, відповідно до якого "якщо держава нездатна забезпечити видання зрозумілих правил, то саме вона і повинна розплачуватися за свої прорахунки", то стає очевидним: тягар правової невизначеності, суперечливих роз'яснень державних органів та відсутності чіткої судової практики не може покладатися виключно на бізнес.

Постачальники електричної енергії не є законодавцями. Вони не могли усунути правову невизначеність, створену недосконалим законодавством та суперечливими офіційними роз'ясненнями. Вони діяли добросовісно, намагаючись дотриматися вимог закону в тому розумінні, яке було сформоване офіційною позицією держави та частиною судової практики.

Однією з найбільших проблем, з якою стикаються учасники ринку протягом 2023-2026 років, є питання щодо того, чи надали Особливості право постачальникам та їхнім контрагентам відійти від жорсткого 10% ліміту, встановленого (з урахуванням рішення ВП ВС) пунктом 2 частини 5 статті 41 Закону "Про публічні закупівлі".

Станом на сьогоднішній день, прокурори звертаються до судової практики, яка не допускає подібні дії.

Отже, у своїй постанові від 6 лютого 2025 року у справі № 916/747/24 Верховний Суд України зазначає, що "Постанова Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 року № 1178 не вносить змін до Закону України "Про публічні закупівлі", а лише встановлює певні особливості процедури проведення публічних закупівель у умовах воєнного стану". (Це підтверджується також постановами Верховного Суду від 18 червня 2024 року у справі № 922/2595/23 та від 1 жовтня 2024 року у справі № 918/779/23).

У своєму рішенні від 28 серпня 2024 року у справі № 918/694/23 Верховний Суд зазначив, що постанова Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 року № 1178 уточнює умови, за яких сторони можуть змінювати ціну договору відповідно до пункту 2 частини 5 статті 41 Закону України "Про публічні закупівлі". При цьому вона не визначає нового порядку для розрахунку процентного співвідношення, що передбачено цією нормою (пп. 60, 61).

Безсумнівно, важко погодитися з таким висновком, оскільки, по-перше, Законодавець надав Уряду повноваження (пункт 3-7 розділу Х "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про публічні закупівлі") встановити специфічні, тобто альтернативні, правила на час воєнного стану. По-друге, подібний висновок Верховного Суду не враховує положення пункту 17 Особливостей.

Отже, згідно з пунктом 17 Особливостей, укладення Договору про закупівлю, що є результатом проведених процедур відповідно до пунктів 10 і 13 цих самих Особливостей, здійснюється відповідно до Цивільного та Господарського кодексів України, враховуючи положення статті 41 Закону, за винятком частин другої - п'ятої, а також сьомої - дев'ятої статті 41 Закону та зазначених Особливостей.

Отже, пункт 17 Особливостей однозначно вказує на те, що норми частини 5 Закону України "Про публічні закупівлі", які встановлюють обмеження у 10%, не діють у період воєнного стану.

Проте, з нез'ясованих причин, суди ігнорують цей обов'язковий припис Особливостей, і, спираючись на хибну практику Верховного Суду, продовжують задовольняти позови прокурорів про визнання недійсними додаткових угод, навіть якщо ці угоди були укладені під час дії зазначених Особливостей.

У постанові від 21.11.2025 Велика Палата ВС внесла важливу ясність у це питання. Аналізуючи еволюцію законодавчого регулювання, Суд у пунктах 156-157 постанови зазначив:

Слід підкреслити, що аналізуючи законодавчі зміни в пункті 2 частини п'ятої статті 41 Закону № 922-VIII, Велика Палата Верховного Суду акцентує увагу на нормативному закріпленні відповідної можливості в постанові Кабінету Міністрів України № 1178. Зокрема, у підпункті 2 пункту 19 (в редакції постанови № 1067) зазначено, що обмеження на підвищення ціни за одиницю товару не може перевищувати 10% для кожного окремого випадку, без обмеження на кількість таких змін. При цьому нова ціна за одиницю не повинна перевищувати 50% від початкової ціни, встановленої в договорі про закупівлю.

Далі Суд продовжив:

Отже, відповідно до норм постанови КМУ № 1178 (в редакції постанови КМУ від 01 вересня 2025 року № 1067), на відміну від положень пункту 2 частини п'ятої статті 41 Закону № 922-VIII, чітко зазначено, що 10-відсоткове обмеження на збільшення ціни може застосовуватися до кожного окремого випадку підвищення (без обмеження на кількість змін). Також встановлено максимальний ліміт на рівні 50%, на який може бути змінена ціна за одиницю товару, закладена у початковому договорі про закупівлю. Це ще раз підтверджує, що норми частини п'ятої статті 41 Закону № 922-VIII не дозволяють підвищувати ціну за одиницю товару на 10% щоразу при внесенні змін до договору про закупівлю.

Цей висновок Великої Палати ВС має принципове значення, оскільки він визнає, що режим регулювання зміни ціни під час воєнного стану визначається саме Особливостями.

Це важливо з декількох причин:

По-перше, це свідчить про те, що під час воєнного стану діє особливий режим регулювання (Особливості), а не загальна норма статті 41 Закону в її первісному вигляді. Хоча Суд підкреслює, що 10-відсотковий ліміт є комплексним та остаточним, він визнає, що конкретні правила його впровадження (таких як можливість "каскадності" і максимальний поріг у 50%) регулюються саме Особливостями.

По-друге, це забезпечує більшу стабільність для учасників ринку. Тепер постачальники можуть зрозуміти, що якщо їхня додаткова угода була укладена, наприклад, в першій половині 2023 року, коли діяла редакція Особливостей без чітких відсоткових обмежень (лише вимога пропорційності), то саме ця редакція повинна враховуватися судами при оцінці правомірності угоди, а не більш пізні редакції з суворішими умовами.

По-третє, даний висновок унеможливлює використання правових позицій, наведених Верховним Судом у справах №№ 916/747/24, 922/2595/23, 918/779/23918/694/23.

Рішення Великої Палати Верховного Суду, ухвалене 21 листопада 2025 року у справі № 920/19/24, стало ще однією спробою остаточно вирішити питання щодо застосування 10-відсоткового обмеження на зміну ціни в договорах публічних закупівель. Суд підтвердив свою попередню позицію, зазначивши, що це обмеження є узагальненим та остаточним і діє від початкової вартості договору, незалежно від кількості додаткових угод. Також суд акцентував увагу на тому, що зміни в законодавстві 2024 року (Закон № 1530-ІХ) стосувалися виключно термінів (частоти) внесення змін, але не скасовували загального 10-відсоткового обмеження.

Проте, хоча це рішення і відповідає формальним вимогам законодавства, воно викликає суттєві сумніви стосовно справедливості та гармонії інтересів.

Ринок електричної енергії під час війни демонструє надзвичайну волатильність. Цінові коливання в межах 20-50% протягом кількох місяців стали звичною справою, а не рідкісним явищем. Рішення Суду, яке вимагає від постачальника доводити непередбачуваність цих змін, виглядає як надмірний тягар, особливо враховуючи, що на ринку "на добу наперед" (РДН) ціни можуть змінюватися на десятки відсотків щотижня. Це ускладнює будь-яке довгострокове цінове планування, роблячи фіксовані контракти потенційно збитковими для постачальників.

Найбільш проблемним аспектом рішення є ігнорування принципу захисту легітимних очікувань.

Постачальники, діючи добросовісно та покладаючись на офіційну позицію держави, укладали додаткові угоди, пристосовуючись до ринкових реалій. Тепер, коли Велика Палата ВС заявляє, що "листи міністерств не є нормативними актами", ці постачальники опиняються у ситуації, коли їхні договори визнаються недійсними.

Формально Суд правий - листи міністерства дійсно не є джерелом права. Але це твердження ігнорує принцип, викладений як у практиці ЄСПЛ ("Rysovskyy v. Ukraine", "Stretch v. the United Kingdom"), так і у практиці самого Верховного Суду України: якщо держава створює правову невизначеність, саме вона, а не бізнес, повинна нести тягар цієї невизначеності.

Водночас, у цьому рішенні є й позитивний аспект. Велика Палата Верховного Суду підтвердила, що в умовах воєнного стану до угод слід застосовувати Особливості, а не загальні положення статті 41 Закону, відокремлюючи їх від підзаконних актів. Це свідчить про те, що для угод, укладених у різні періоди 2022-2026 років, необхідно використовувати різні редакції Особливостей, які мають свої специфічні вимоги. Це є важливим кроком у напрямку забезпечення передбачуваності судової практики та дотримання принципу тимчасового застосування закону.

Однак загальна ситуація викликає серйозне занепокоєння. Сотні постачальників електроенергії в Україні наразі стикаються з масовими позовами від прокуратури щодо визнання додаткових угод недійсними та вимагання мільйонних компенсацій. Більшість із цих компаній діяли сумлінно, прагнучи забезпечити стабільне постачання енергії в умовах війни, спираючись на офіційні рекомендації державних органів. Визнання їхніх угод недійсними створює не лише серйозні фінансові загрози для бізнесу, але й ставить під загрозу стабільність енергопостачання на місцевому рівні.

Ринок електричної енергії в умовах війни вимагає не стільки строгих правил, скільки адаптивності, стабільності та розумного компромісу між різними інтересами.