Які перспективи України щодо приєднання до Європейського Союзу, а також які фактори гальмують її європейське майбутнє?
На які перспективи може сподіватися Київ?
Заява України про вступ до Європейського Союзу стала логічним завершенням шляху, який розпочався ще в 2013 році, коли рішення президента-втікача Віктора Януковича відмовитися від підписання Угоди про асоціацію з ЄС викликало масові протести на Євромайдані.
Журналіст італійського видання OBCT Андреа Бращайко у статті для програми EU NEIGHBOURS East та ТСН.ua проаналізував, як працює вступ, які вимоги має виконати Україна та що може стати перепоною на шляху до членства в ЄС.
Вступ не є довільною політичною "нагородою": його рамки визначені договорами. Стаття 49 Договору про Європейський Союз дозволяє будь-якій європейській державі, яка поважає цінності Союзу, подати заявку, після чого починається тривалий процес, що відбувається під керівництвом оцінок Європейської комісії та одностайних рішень держав-членів. Основним орієнтиром є Копенгагенські критерії, визначені у 1993 році: стабільні демократичні інституції та верховенство права, включно з повагою до прав людини та прав меншин; функціонуюча ринкова економіка; а також здатність виконувати зобов'язання членства -- тобто ухвалити acquis ЄС (політичну та правову спадщину європейської інтеграції) і витримувати конкуренцію на внутрішньому ринку.
Технічне узгодження охоплює 33 розділи acquis ЄС. Відповідно до чинної методології, ці розділи згруповані в шість кластерів: "Основи", "Внутрішній ринок", "Конкурентоспроможність та інклюзивне зростання", "Зелений порядок денний і сталий розвиток", "Ресурси, сільське господарство та згуртованість" і "Зовнішні відносини". Головне політичне правило передбачає, що кластер "Основи" відкривається першим і закривається останнім, оскільки саме він визначає темп і довіру до всього процесу.
17 червня 2022 року Європейська комісія рекомендувала Україні отримати статус кандидата на вступ до ЄС, вказавши на сім ключових пріоритетів. Серед них були: реформа Конституційного суду, продовження судової реформи, антикорупційні заходи, включаючи управління САП і НАБУ, запровадження правил протидії відмиванню коштів, реалізація "антиолігархічного" закону згідно з рекомендаціями Венеційської комісії, гармонізація законодавства в сфері аудіовізуальних медіа, а також перегляд законодавства про національні меншини. У своєму звіті "Україна 2024" Комісія відзначила, що виконані необхідні кроки та визнала реформи задовільними, що призвело до офіційного початку переговорів у червні 2024 року та затвердження переговорної рамки.
Проблема, однак, полягає в тому, що acquis потребує років скринінгу, відкриття та закриття кластерів і, передусім, одностайних рішень на кожному етапі -- від оцінки прогресу до остаточної ратифікації. Саме тут з'являються національні вето. Останніми місяцями найпослідовнішу опозицію демонструє Угорщина Віктора Орбана, тоді як Словаччина Роберта Фіцо -- ще один уряд, близький до позицій Кремля -- пов'язала свою підтримку з "суворим тлумаченням" умов вступу. Обидві країни, разом із праворадикальними та популістськими партіями в різних державах ЄС, також попереджають про нібито непідйомні витрати, пов'язані з впливом України на бюджет ЄС.
За словами Романа Петрова, керівника кафедри ім. Жана Моне з права ЄС в Національному університеті "Києво-Могилянська академія", це створило парадокс: кластери "офіційно" не відкриті, проте технічна робота триває неформально через так званий "Львівський формат", поки Київ чекає політичної одностайності, щоб перетворити ці кроки на формальні етапи переговорів.
Проте, така одностайність може не виникнути найближчим часом, незважаючи на десятиступеневий план, запропонований Єврокомісаркою з питань розширення Мартою Кос та віцепрем'єр-міністром України Тарасом Качкою, який має на меті пришвидшити реформи та активізувати роботу над кластерами.
На даний момент ми стикаємося з труднощами у стосунках з кількома країнами, які демонструють відверто антик українську позицію, зокрема з Угорщиною та Словаччиною. Звісно, політичні обставини можуть змінитися в майбутньому (угорські вибори заплановані на квітень цього року, і партія Орбана має відставання в опитуваннях майже на десять пунктів – ред.), – зазначає Петров. – Однак, ймовірність зростання впливу правопопулістських урядів, які ставляться до України ворожо, може зрости, навіть у Західній Європі. Найбільш вразливими в цьому контексті виглядають Франція та Німеччина.
В останні місяці багато експертів і політичних діячів висловлювалися за прискорене та більш обґрунтоване розширення, яке стосується не лише Києва, а й інших країн, що перебувають на просунутій стадії, таких як Чорногорія, Молдова та Албанія. Ці держави мають менший розмір і менш значущі з геополітичної точки зору, ніж Україна. Надію на це підживила голова європейської дипломатії Кая Каллас, яка в листопаді зазначила, що нові країни можуть приєднатися до ЄС до 2030 року.
Для України подібні сценарії знову з'явилися на тлі повільних і непрозорих мирних переговорів між Києвом і Москвою за посередництва Сполучених Штатів Дональда Трампа. Зокрема, деякі аналітики висловили ідею, що Україна могла б приєднатися до ЄС уже у 2027 році, маючи такі гарантії безпеки, яких прагне президент Зеленський, у формі домовленості про "membership-lite": формально всередині ЄС, але без повного набору прав, включно з правом вето. У нещодавній статті головна кореспондентка Politico з питань ЄС Зоя Шефталович окреслила п'ять кроків, щоб зробити вступ 2027 року можливим.
"Я не вважаю, що це реалістичний сценарій, -- зазначає Петров. -- Спочатку потрібно уточнити терміни. Якщо мова йде про повноправне членство, як це завжди було, то такі строки виглядають нереалістично. До 2027 року Україна не зможе цього досягти; переговори навіть не розпочалися через блокування з боку Будапешта та Братислави. Якщо ж розглядати інші формати, слід врахувати, що поняття "часткове членство" без права голосу не існує. Або ми говоримо про повне членство, або ж це буде вважатися нічим, оскільки інших форматів не існує. Реформа угод, частково через те, що нинішня система є застарілою і заснована на принципі одностайності, є необхідною, але сподіватися на її швидке впровадження також не є реалістично."
Президент Зеленський висловив дипломатичну позицію, зазначивши, що Україна, принаймні, прагне досягти технічної готовності до 2027 року. Проте канцлер Німеччини Фрідріх Мерц вже виключив можливість "полегшеного" формату вступу для будь-якої країни-кандидата, включаючи Україну. Німеччина продовжує мати значний вплив на європейський баланс.
Ми стикаємося з наростаючою напругою між необхідним часом для впровадження переконливого підходу, що ґрунтується на заслугах, та зростаючим тиском з боку зовнішніх гравців на наших кандидатів. Цей тиск спрямований на підвищення політичної ціни їхнього просування до Європейського Союзу, -- зазначила Кос у Таллінні на початку лютого. "Наша стратегія розширення вимагає часу, стабільності та поступових реформ. Проте сучасна геополітична ситуація є нестабільною і часто примусовою", -- додала вона. Кос також попередила, що всі нові моделі, які розглядаються, повинні базуватися на одній і тій же основі: "повноправне членство можливе лише після завершення всіх реформ". Вона вже висловлювала занепокоєння щодо можливого прийому нових "троянських коней" до Союзу, щоб уникнути повторення угорського сценарію.
Доки триває війна, вступ -- складне питання, каже Петров, який багато писав про це. "Є безпекові, економічні і правові причини. І самі держави-члени до цього не готові -- прийняти країну, що перебуває у стані війни, і таким чином нести відповідальність за її територіальний суверенітет відповідно до принципу солідарності ЄС. Фінансова і військова допомога -- це одне; відправлення контингентів і солдатів -- зовсім інше. Тож вступ неможливий, поки триває війна, навіть якщо дехто згадує кіпрську модель. Але Республіка Кіпр приєдналася до Союзу тоді, коли бойові дії були заморожені вже десятиліттями, існував мирний план і чіткі кордони", -- нагадав він.
Втім, це питання залишається предметом дискусій, а не остаточною позицією ЄС. Попри серйозні політичні, правові та безпекові перешкоди, вступ під час війни дедалі частіше розглядається в Брюсселі як безпрецедентний виклик, а не як повністю неможливий сценарій. Протягом останнього року підготовка до членства України просувалася кількома паралельними напрямами. Так званий "львівський формат" дозволив іншим 26 державам-членам разом із Європейською комісією прискорити процес: Україна отримала детальні контрольні показники та технічні критерії, які зазвичай надаються лише під час офіційних переговорів.
Робота вже ведеться на дуже детальному рівні: Комісія розробляє проміжні та фінальні критерії щодо різних сфер -- від судової реформи до державних закупівель. Водночас під час свого нещодавнього візиту до Києва з нагоди четвертої річниці повномасштабного вторгнення президентка Єврокомісії Урсула фон дер Ляєн зайняла обережну позицію, відмовившись підтримати прагнення України вступити до ЄС до 2027 року і наголосивши, що вступ не може бути прив'язаний до фіксованих дедлайнів, навіть попри те, що Україна наполягає на чіткішому графіку.
На нещодавній конференції з безпеки в Мюнхені Каллас зазначила, що уряди держав ЄС не готові визначити конкретну дату приєднання України, незважаючи на прохання Зеленського. "Нас чекає ще чимало зусиль", -- підкреслила вона під час обговорення.
Петро зазначив, що серед обговорюваних кластерів найбільш відповідним стандартам Європейського Союзу є кластер "Зовнішні відносини". Цей кластер включає в себе аспекти торгової політики, а також зовнішньої, безпекової та оборонної політики. Основна увага в даному напрямку приділяється політичній та дипломатичній координації, яка здійснюється між Міністерством закордонних справ та Брюсселем. "Це, в першу чергу, діяльність МЗС, спрямована на узгодження нашої зовнішньої політики з політикою ЄС", — підкреслив він.
У інших секторах ситуація виглядає по-іншому. У кластері "Внутрішній ринок" законодавчі зміни можливі з технічного боку, але можуть зіткнутися з опором з боку певних економічних секторів, зокрема сільського господарства та харчової промисловості, які традиційно користуються державною підтримкою. Ключовою проблемою залишається кластер "Основи", що включає питання верховенства права та боротьби з корупцією, де необхідні постійні реформи та помітні результати: "корупція не зникає, скандали тривають, і ці сфери завжди залишаються в центрі уваги ЄС". Інцидент минулого літа з антикорупційними органами НАБУ і САП, коли парламент ухвалив рішення про їх підпорядкування уряду, а президент Зеленський змушений був відступити після масових протестів, продемонстрував, які виклики чекають країну на шляху до змін.
Петров зазначає, що реалізація багатьох реформ стає значно складнішою під час війни, особливо в таких сферах, як інфраструктурна інтеграція та екологічний перехід. Ці процеси вимагають не лише законодавчих змін, але й інвестицій, а також ефективного управління.
Він також звертає увагу на два часто недооцінені політичні чинники. Перший -- еволюція відносин між США та ЄС: будь-які стратегічні розбіжності між Вашингтоном і Брюсселем неминуче вплинуть на Київ, який є союзником обох. У цьому контексті майбутнє НАТО також залишається невизначеним. Якщо альянс ослабне або трансформується, багато держав ЄС можуть наполягати на створенні спільної європейської оборони, і в такому сценарії Україна -- з її військовим досвідом і стратегічною вагою -- стане дуже бажаним партнером.
Другий, часто недооцінений аспект — це потреба в проведенні внутрішніх реформ самого Європейського Союзу. Сучасна інституційна структура, що базується на Лісабонському договорі, вважається непідходящою для значного розширення. Одночасний прийом України, Молдови та країн Західних Балкан вимагатиме суттєвих змін — від обмеження принципу консенсусу в певних сферах до посилення спільних політик, особливо в оборонній сфері. Проте такі переговори можуть виявитися складними та політично болісними для всіх двадцяти семи країн-членів.
Врешті-решт, Петров визнає, що "розширення, в першу чергу, є політичним процесом". Навіть якщо реформи відбудуться на значному рівні, відсутність єдності серед держав-членів може стати перешкодою: "такі вже правила". Кожен національний парламент зобов'язаний затвердити вступ.
Навіть така сильно проукраїнська країна, як Нідерланди, пережила суперечливий референдум 2016 року щодо Угоди про асоціацію між ЄС та Україною, який завершився перемогою євроскептиків, і вона досі займає обережну позицію. Що може статися, якщо подібна ситуація повториться -- наприклад, як пропонував Орбан в Угорщині -- або в інших державах? Ці фактори мало залежать від Києва і значною мірою визначаються внутрішньою політикою держав Євросоюзу.
Для України залишається лише один шлях: продовжувати складний шлях реформ, демонструючи реальні зусилля і досягнення попри труднощі війни -- і сподіватися на ясніше політичне небо над Брюсселем та іншими столицями ЄС.
