Якою повинна бути архітектура відновлення?

Що таке Національна установа розвитку і як вона пов'язана із страхуванням воєнних ризиків та реінтеграцією тимчасово окупованих територій.

Після майже чотирьох років великої війни Україна стоїть перед грандіозними викликами: зберегти державність і здійснити заходи з економічного відновлення, структурної трансформації низки галузей промисловості та бізнес-середовища загалом на фоні необхідності реінтеграції тимчасово окупованих територій.

У цьому контексті на особливу увагу заслуговують дві законодавчі ініціативи: ухвалений закон "Про створення Національної установи розвитку" (НУР) та законопроєкт "Про систему страхування воєнних ризиків".

Основною ідеєю закону є перетворення Фонду розвитку підприємництва (ФРП) на спеціалізовану держустанову з мандатом фінансування масштабних та ризикових проєктів за наслідками війни. За словами народного депутата Данила Гетманцева, це "створення банку банків". Закон буде введений в дію 1 січня 2026 року.

НУР матиме правовий статус державної спеціалізованої установи, яка може залучати кошти з держбюджету, від міжнародних фінансових організацій, донорів та інвесторів. Серед функцій - фінансування у формі кредитів та факторингу, гарантування, участь у капіталі суб'єктів, координація програм з підтримки мікро-, малого та середнього бізнесу, а також стратегічних чи ризикових проєктів.

Висновок головного юридичного управління парламенту щодо законопроєкту містив позицію про те, що ця ініціатива "підлягає відхиленню, оскільки суперечить Конституції України і не відповідає іншим законам країни". Це свідчить про те, що питання юридичних взаємозв'язків у сфері бюджетного, фінансового та корпоративного права потребує подальшого дослідження. Також слід врахувати проблему дублювання повноважень з іншими національними та міжнародними донорськими організаціями, банками і фондами.

Багато експертів зазначають, що модель НУР не є нова, оскільки має безпосередній історичний аналог у Німеччині — KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau). Цей банк розвитку був заснований після Другої світової війни і служить прикладом централізованої фінансової установи з державним капіталом, зосередженою на відновленні економіки після конфлікту. Важливо, щоб українське законодавство відповідало вимогам міжнародних партнерів, а також щоб механізми його реалізації не суперечили сучасним міжнародним стандартам.

Закон впроваджує сучасні принципи корпоративного управління для установи, включаючи незалежну раду, чітку структуру управління та прозорі механізми ухвалення рішень. Хоча поки що не зовсім зрозуміло, яким чином це буде реалізовано, ясно, що основні донори матимуть непрямий контроль над діяльністю НУР через своїх представників у наглядових органах. Контрольні та регуляторні обов’язки щодо функціонування установи на державному рівні покладаються на Національний банк України.

Створення НУР варто розглядати як системний крок і в світлі проблематики страхування воєнних ризиків, яке в Україні не працює. За оцінкою World Bank, у 2024 році бізнес потребував на такі цілі 400 млн дол. Причини очевидні: концентровані воєнні ризики, низька фінансова спроможність національних страхових компаній, обмежений доступ до міжнародних ринків перестрахування.

Незважаючи на нагальну потребу, законопроєкт "Про систему страхування воєнних ризиків" був зареєстрований ще 30 грудня 2024 року, проте парламент досі не розглянув його. Цей документ пропонує запровадження системи, яка забезпечить покриття ризиків фізичного знищення або пошкодження майна внаслідок військових дій, а також створення державно-приватної структури для страхування таких ризиків.

Відповідна міжнародна практика передбачає використання моделей спеціальних фондів або консорціумів. Це свідчить про необхідність створення гнучкої законодавчої бази, яка враховувала б провідні міжнародні інструменти, такі як MIGA та DFC, для забезпечення інтеграції з світовим ринком.

Створення НУР і система страхування воєнних ризиків пов'язані з питаннями реінтеграції тимчасово окупованих територій. Бізнес та інвестиції на цих територіях потребують спеціального режиму відновлення: пільгового фінансування, гарантій, страхування. НУР могла б стати ключовим інструментом підтримки таких проєктів.

Особливо актуальним є питання, чи підлягають страховому покриттю ризики, пов’язані з майном, що знаходиться на тимчасово окупованих територіях або в районах, наближених до лінії фронту. Інакше кажучи, правове регулювання повинно бути "географічно чутливим".

Страхування майна в цих областях за стандартними умовами не є ефективним. Високий рівень ризиків змушує державу розглядати можливість створення спеціальних програм чи фондів для підтримки проектів, що стосуються прифронтових регіонів та звільнених територій у майбутньому.

Також у проблемній зоні - питання власності, кредитних застав і реєстрації майна - усе це має бути відновлено. Якщо НУР надає фінансування, то треба мати правові гарантії, що власність/застава законна на час окупації та після звільнення цих територій. Це питання юрисдикції, правової безпеки та реституції власності.

Модель НУР в Україні та система страхування ризиків, пов'язаних з війною, не зможуть працювати ефективно без чітко визначеної державної політики щодо реінтеграції та деокупації, а також без встановленого механізму перевірки документів, виданих під час окупації.

Правозахисники й експерти наголошують, що ігнорування масиву актів та рішень окупаційних органів створює ризик правової невизначеності для мільйонів громадян, підриває довіру до держави та ускладнює подальшу реінтеграцію.

Цей акцент також підтверджується аналітичним звітом "Основні дії української держави після звільнення Криму", який був розроблений представництвом президента України в Автономній Республіці Крим у співпраці з державними інституціями та провідними фахівцями.

У цьому документі серед основних пріоритетів виділяються перевірка документів і рішень окупаційних органів, відновлення правового режиму власності, а також створення справедливої системи правосуддя на територіях, що були звільнені.

У цьому контексті необхідно поєднати міжнародні стандарти, зокрема практику ЄСПЛ, з національною архітектурою. Для цього слід створити гнучку систему, що дозволить верифікувати акти, протиправно видані під час окупації, у випадках, коли їх невизнання порушить права людини, не легітимізуючи окупаційний режим.

Одночасно слід запровадити механізм для перегляду неправомірних рішень окупаційних "судів", який відповідатиме стандартам справедливого судочинства і змагальності сторін. Перед деокупацією держава може розробити безпечний онлайн-інструмент, який дозволить громадянам заздалегідь подавати інформацію про документи, отримані під час окупації. Це спростить процес їх перевірки та запобігатиме хаотичному відновленню прав після звільнення територій.

У галузі захисту прав власності необхідно послідовно визнати недійсними акти "націоналізації" та примусового відчуження, що виникли внаслідок окупації. Важливо також забезпечити прозорі механізми верифікації, щоб добросовісні власники змогли скористатися фінансовими інструментами НУР. Відновлені та підтверджені дані про нерухомість і майнові права варто внести до спеціального реєстру верифікованих даних, який слугуватиме своєрідним "фільтром" для фінансування, гарантій і страхового покриття.

Ця орієнтована на людину правова структура, яку підтримують експерти в галузі прав людини, стане фундаментом для встановлення довіри серед міжнародних партнерів, зменшить юридичні ризики та перетворить НУР на ефективний механізм відновлення, а страхування - на реальний сектор, здатний функціонувати навіть в умовах підвищеного ризику.

Які практичні аспекти?

З одного боку, НУР виступає як засіб для залучення фінансів, надання кредитів та інвестиційної підтримки. З іншого боку, законодавство про страхування воєнних ризиків формує правову базу для компенсації ризиків, використовуючи ресурси цих інвестицій.

Звучить гарно: держава створює інфраструктуру (НУР), страхові компанії отримують фінансування, а бізнес - покриття воєнних ризиків. Однак з юридичної точки зору залишається низка конфліктів та ризиків:

· якщо НУР надає фінансування з державних коштів чи гарантій, але страхування не забезпечене або покриття обмежене, то ризики переходять до держави, створюючи потенційні бюджетні навантаження;

· якщо закон про страхування воєнних ризиків передбачає обов'язкове страхування певних об'єктів, а бізнес чи банки не зможуть знайти страховика, то це призведе до блокування фінансування або підвищення його вартості;

· якщо НУР залучає міжнародні кошти, то міжнародні інституції вимагатимуть певних стандартів управління ризиками і законодавство має їх забезпечити.

Для мінімізації ризиків державі доцільно провести додаткову роботу:

· визначити однозначні терміни в законодавстві щодо НУР та страхування воєнних ризиків ("воєнні дії", "окуповані землі", "ризик втрати чи знищення", "страховий об'єкт");

· встановити критерії для відбору проєктів у зонах, що підлягають окупації та в прифронтових регіонах (процедура перевірки, умови забезпечення застави, необхідні документи, верифікація фактів та наслідків неправомірних дій, що стосуються майна та майнових прав з боку агресора);

· активізувати механізми співпраці між урядом, страховими компаніями та міжнародними організаціями.

· гарантувати відкритість конкурсів під час формування наглядових рад та керівництвa новостворених організацій.

Ухвалення закону про НУР і паралельна робота над системою страхування воєнних ризиків - важливі кроки для України з відбудови, інвестування та реінтеграції. У правовому сенсі це формує нову архітектуру державної та міжнародної підтримки відбудови економіки і мінімізації військових ризиків.

Вона має бути вбудована в загальну політику держави щодо подолання наслідків війни в усіх сферах. Якість правових конструкцій, адекватність механізмів контролю і транспарентність реалізації стануть ключем до успіху.