Надмірна концентрація влади в одних руках: які ризики це може створити для уряду під час переговорів щодо євроінтеграції.

Перш ніж продовжити, Україні слід уникати змінення інституційної структури переговорів з Європейським Союзом в ході самого процесу ведення переговорів.

Цього літа Україна може сподіватися на початок переговорів щодо вступу до Європейського Союзу в рамках переговорного кластеру 1 "Основи".

На сьогоднішній день Україна отримує повну політичну підтримку цього рішення від Європейського Союзу та більшості країн-учасниць, незважаючи на сильний опір з боку Угорщини.

Завершення цього етапу відкриває зовсім новий рівень вступної процедури — переговори, які є складним технічним і бюрократичним процесом. Проте Україні наразі не вистачає готовності для їх проведення, оскільки основні інституції, відповідальні за європейську інтеграцію, досі зосереджені на імплементації Угоди про асоціацію, а не на веденні переговорів з Європейським Союзом.

З української сторони триває підготовча робота до початку переговорів з кластера "Основи", зокрема у співпраці з Європейською комісією та іншими залученими сторонами підготовлені дорожні карти у сфері верховенства права, реформи державного управління та функціонування демократичних інституцій.

Проте нові тенденції в офіційній структурі урядових переговорів породжують безліч запитань.

Насамперед - щодо її реальної спроможності вести переговори з ЄС не тільки щодо "Основ", а й щодо інших кластерів переговорного процесу.

На політичному рівні відбулося об’єднання трьох основних функцій, що стосуються підготовки до переговорів з Європейським Союзом, під керівництвом віцепрем'єра, відповідального за європейську та євроатлантичну інтеграцію України, а також міністра юстиції. Ці функції включають:

- приведення українського законодавства у відповідність до стандартів права Європейського Союзу та реалізація цих норм на практиці (відповідальні: Міністерство юстиції, відповідні лінійні міністерства та центральні органи виконавчої влади);

- координація політичних аспектів та організація процесу реформ євроінтеграції (ВПМУ);

- ведення безпосередньо переговорного процесу з ЄС (головний переговірник - глава делегації України для переговорів з ЄС).

Цей функціонал є досить обширним і різноманітним, причому кожен з його елементів може бути очолений окремим політиком або технократом, що входить до складу урядової команди.

Внаслідок цього виникає загроза розмивання пріоритетів – з наведеного списку функцій важко визначити, що саме стане головним завданням для ВПМУ: чи це буде законодавча діяльність, координація внутрішніх реформ, чи досягнення компромісів з Європейським Союзом у процесі переговорів.

Крім того, одна особа фізично не в змозі впоратися з таким обширним спектром завдань. Служба ВПМУ, з огляду на свою невелику чисельність, нестачу кадрів, досвіду та знань, не зможе належним чином забезпечити ефективну підтримку всебічної діяльності віцепрем'єра.

Внаслідок цього ключові та термінові політичні рішення в контексті євроінтеграції можуть опинитися "в очікуванні", що, в свою чергу, може погіршити загальний ритм переговорного процесу.

На технічному та бюрократичному рівні процес переговорів підтримується Урядовим офісом координації європейської та євроатлантичної інтеграції при секретаріаті Кабінету міністрів України (далі - Урядовий офіс).

Урядовий офіс було засновано як координаційний орган для реалізації Угоди про асоціацію з Європейським Союзом. Проте нині його функції, зокрема штатний розпис, обов'язки та кадровий потенціал, не повністю відповідають вимогам, що виникають у процесі ведення переговорів. Від моменту, коли Україна отримала статус країни-кандидата, у структурі Урядового офісу не було проведено жодних суттєвих змін.

Тому ця надважлива інституція входить до переговорного процесу із цілим "букетом" проблем.

Зокрема, мова йде про:

Відчувається гостра нестача кваліфікованих спеціалістів, що, до речі, є характерною проблемою для всієї системи державної служби в Україні.

Конкретно в Урядовому офісі після початку повномасштабного російського вторгнення ситуація стала критично складною: питаннями євроінтеграційних реформ і вступу до ЄС займається лише трохи більше 30 держслужбовців, замість мінімально необхідних 100, а оптимальною кількістю (з досвіду інших країн-кандидатів і обсягу завдань, що стоять перед Україною) є штат близько 200 фахівців;

Значну нестачу або й повну відсутність кваліфікованих галузевих експертів, які мають вирішальне значення для належної адаптації українського законодавства до норм права ЄС та проведення технічних переговорів щодо адаптаційних положень з профільними лінійними міністерствами та партнерами з ЄС;

Недостатнє знання англійської або інших необхідних іноземних мов і навичок ведення специфічної комунікації зі своїми технічними візаві з ЄС;

Відсутність практичного досвіду у роботі з імплементаційними актами та таблицями відповідності, які є критично важливими для правильного перенесення українського законодавства у правову систему Європейського Союзу.

Безумовно, оперативно впоратись із усіма цими системними проблемами є досить важко, а деякі з них в умовах кадрового дефіциту, викликаного війною, взагалі можуть бути непосильними. Проте, навіть в таких умовах, можна запровадити певні зміни, залучаючи експертну та фінансову допомогу з боку Європейського Союзу.

Наприклад, це може бути навчання і підвищення кваліфікації чинних держслужбовців (приміром, спеціальна програма навчання на базі Коледжу Європи в Натоліні), або ж залучення до уряду молоді, яка зараз перебуває за кордоном (програма "CREATE UKRAINE").

Мовний бар'єр можна частково подолати, залучивши до переговорного процесу кваліфікованих перекладачів, при цьому зберігаючи активну участь українських спеціалістів.

До того ж після об'єднання функцій в рамках посади ВПМУ розпочався досить небезпечний (на нашу думку) процес "міграції" координаційної та технічної (експертної) спроможності Урядового офісу до Міністерства юстиції.

Зокрема, йдеться про спробу трансформувати Міністерство юстиції в "суперміністерство з питань європейської інтеграції", або "МінЄвро", що є аналогом подібних структур в інших країнах-кандидатах. Це передбачає суттєве розширення його обов'язків, які наразі стосуються виключно галузевих питань, таких як верховенство права, права людини, переклад актів ЄС та перевірка їх адаптації в українському законодавстві, до координації всього процесу вступу та лідерства в адаптації законодавства.

Для цього в структурі Мін'юсту було створено новий Департамент права ЄС, на який покладено функцію загальної координації процесу адаптації, надання правових висновків щодо відповідності законодавства України нормам права ЄС, у тому числі вузькогалузевих питань адаптаційного процесу (як показано в його організаційній структурі), а також планування та моніторинг усього процесу правового наближення в рамках вступу до ЄС.

За своєю організаційною структурою та функціоналом згаданий департамент фактично дублює Урядовий офіс.

З метою підвищення ролі Міністерства юстиції в рамках Кабінету Міністрів як важливого центрального органу виконавчої влади для реалізації євроінтеграційних реформ та ведення переговорів, було ініційовано відповідний проєкт постанови. Цей проєкт, що передбачав внесення змін до підзаконних актів, був підготовлений і представлений на розгляд Кабміну. Проте його подальший розгляд зупинився через відсутність політичної згоди всередині уряду.

Втім, якщо така ідея буде реалізована, нове "МінЄвро" отримає виключну монополію на експертизу законопроєктів, як і інших нормативно-правових актів, на відповідність законодавству ЄС та на координацію роботи лінійних міністерств.

Це, в свою чергу, призведе до подальшого зниження функціональних можливостей Урядового офісу, який виступає в ролі центрального технічного координатора переговорів. Він обмежиться лише веденням протокольної комунікації з ЄС та організацією офіційних візитів для обговорення питання вступу, в той час як правова експертиза стане простою формальністю. Це також може спричинити додатковий відтік спеціалістів з відповідних галузей до "МінЄвро".

Як наслідок, зважаючи на загальний кадровий голод, Україна може одночасно отримати два негативних процеси:

Політична логіка такого кроку є зрозумілою: створення "суперпосади" ВПМУ як головного відповідального євроінтегратора мотивує останнього консолідувати навколо себе і контролювати всю технічну експертизу, що супроводжує європейську інтеграцію України.

Однак досвід інших країн-кандидатів, зокрема країн Західних Балкан, свідчить, що розпочинати радикальні зміни прямо напередодні або безпосередньо в процесі переговорного процесу є вкрай небезпечним кроком. Країна ризикує вступити у переговори з незрозумілою чи непередбачуваною для ЄС переговорною структурою і спричинити суто бюрократичні затримки у переговорах.

У спілкуванні з європейськими фахівцями було підкреслено, що країна-кандидат має право самостійно обирати інституційну модель для проведення переговорів, і ці моделі можуть суттєво відрізнятися одна від одної.

Однак, перш ніж перейти до інших аспектів, нам було рекомендовано уникати зміни інституційної структури переговорів під час самого процесу переговорів.

Окрім цього, нестача ясного початкового бачення переговорної структури та відсутність гарантій її стабільності протягом всього процесу переговорів створює ризик того, що в наступному політичному циклі може статися "зворотне розділення" функцій євроінтеграції в межах Кабінету Міністрів.

На жаль, Україна має безліч негативного досвіду злиття/розділення лінійних міністерств на догоду політичній доцільності.

Країна потребує чіткої визначеності на старті переговорів та безперервних зусиль для зміцнення можливостей створеної переговорної платформи.