Чего ожидать от антикоррупционной экспертизы Министерства юстиции?
Олексій Хмара, Бочаров-Туз Володимир
Творче об’єднання «ТОРО», контактна група Transparency International в Україні.
Для здійснення експертизи Міністерство розробило спеціальний документ - методичні рекомендації, які містять визначення корупціогенного фактора та способи його виявлення. Які можливості для протидії виникненню корупції та які ризики містить документ, визначали експерти Творчого об’єднання «ТОРО» - Контактної групи в Україні Transparency International.
Трохи з історії та сьогодення…
Приблизно рік тому Урядовий уповноважений з питань антикорупційної політики запропонував Кабінету Міністрів України нову ініціативу. За його ідеєю будь-який проект нормативно-правового акту, який заходив на Кабмін, перед розглядом членами Уряду мав проходити антикорупційну експертизу. Безумовно, впровадження такої практики було сприйнято як позитивний крок влади, що базується на міжнародному досвіді запобігання корупції. Хоча варто нагадати, що ініціатива Уповноваженого діяла лише на рівні Кабінету Міністрів України. А значить, незважаючи на весь її позитив, ситуація, по факту, нагадувала відому притчу, коли гора породила мишу. Чому так? Бо практика засвідчує найбільш корупційно-небезпечними є нормативні акти, що приймаються на місцевому рівні. Часто їх прийняття здійснюється з порушенням процедури, без детального вивчення та експертного аналізу. Тож, навіть якщо всі документи, які надходять на розгляд Уряду не місять корупційних ризиків, вплив антикорупційної експертизи є мінімальним через охоплення нею не більше 10-15 відсотків від масиву НПА, що виробляються в країні. Основний же масив документів, які розробляються в областях та на рівні районних державних адміністрацій, просто не охоплений антикорупційною експертизою.
Зважаючи на це, Мінюстом була підготовлена методика проведення антикорупційної експертизи, покликана змінити ситуацію. Мінюст через систему своїх представництв по всій території держави розпочав системний антикорупційний аналіз документів, що потрапляють на розгляд та експертизу відомства. Це означає, що відтепер, будь-які розпорядження, програми, накази, чи інші нормативно-правові акти, розроблені на всеукраїнському чи локальному рівні, будуть проходити антикорупційну експертизу.
Усі «За» і «Проти» Антикорупційної методики від Мін'юсту
На даний час в Україні існують щонайменше дві методики проведення антикорупційної експертизи. Перша була розроблена офісом Урядового Уповноваженого з питань антикорупційної політики; друга – Міністерством юстиції. Остання з’явилася у вигляді наказу Мінюсту від 25 червня 2010 року під номером №13805. Власне про методичні рекомендації від Мінюсту й піде мова у цьому огляді. Методика, представлена Урядовим уповноваженим, є більш деталізованою та об’ємною і передбачає виявлення значної кількості корупційних ризиків.
Водночас ця методика є складною у застосуванні, передусім через ускладнений алгоритм самого аналізу проектів нормативно-правових актів. Тож великим позитивом методики від Мінюсту слід вважати передусім її практичну спрямованість. Рекомендації написані з розрахунку на юристів-практиків, якими і є працівники структур Мінюсту. Цікаво відмітити, що методичні рекомендації містять окремі приклади типових формулювань, за якими криються корупційні ризики. А сам документ досить чітко визначає межі дискреції, тобто повноважень, які надають посадовим особам можливість на власний розсуд визначати повністю або частково вид і зміст приймаємого ними ж управлінського рішення. Часто на власну користь… Ще одним позитивом методики є обов’язок працівників Мінюсту надавати пропозиції та рекомендації до змісту експертованих проектів нормативно-правових актів з метою усунення в них корупціогенних факторів. Також експерти мають включати до проектів нормативно-правових актів превентивні антикорупційні норми (положення, спрямовані на попередження та унеможливлення вчинення корупційних правопорушень).
А тепер кілька слів про можливі ризики у застосуванні методичних рекомендацій від Мінюсту
Перший ризик традиційно тягнеться ще зі шкільної лави – чим більшим є обсяг вивчаємого спудеєм матеріалу, тим більшим є шанс, що матеріал не буде засвоєно. Методичні рекомендації є доволі об’ємним документом з правничим ухилом до викладення основних положень. І це значно ускладнює використання методики, адресованої в тому числі центральним та місцевим органам виконавчої влади. Яскравим прикладом тут може слугувати відмінений Закон про державні закупівлі. Він, в принципі містив непогану логіку та запроваджував прозору практику проведення тендерних процедур. Але загальний обсяг документу сягав близько 70 сторінок тексту при 10 розмірі шрифту. Тож, тільки для того, щоб зрозуміти, як працює цей Закон, його необхідно було прочитати щонайменше три рази. А для того, щоб за ним працювати, необхідно було хоч раз самому його застосувати під методичним супроводом відповідних фахівців.
На даний час в Україні антикорупційна експертиза фахово провадиться лише двома інституціями. Мінюстом та офісом Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики. Це означає, що сьогодні в Україні, особливо на місцевому рівні, бракує фахівців, спроможних здійснювати якісну антикорупційну експертизу, навіть за наявності методичних рекомендацій від Мін’юсту. Тому можна припустити, що щонайменше рік часу знадобиться на те, аби в країні сформувалось відповідне середовище експертів, а практика застосування рекомендацій набула системності. Разом з тим, лише спеціальної підготовки та методичного супроводу для фахового здійснення експертизи замало. Адже в житті часто все відбувається набагато складніше, аніж на папері. Тому ефективне використання положень, передбачених в рекомендаціях, вимагає залучення до антикорупційної експертизи фахівців-практиків, обізнаних зі сферою регулювання досліджуємого НПА. Такими особами могли би стати активісти громадських рад, що зараз створені при більшості органів виконавчої влади України.
Членами громадських рад переважно є досвідчені професіонали, що мають необхідні досвід та кваліфікацію, хоча й мало обізнані саме з антикорупційною експертизою. Цікаво, що проект нової Постанови КМУ про громадські ради якраз і передбачає проведення громадської антикорупційної експертизи як одне із основних завдань громадських рад. Ще одним, ризиком у застосуванні методичних рекомендацій є суто українська традиція прийняття нормативно-правових актів без обов’язкового погодження з Міністерством юстиції. Це означає, що в багатьох випадках фахівці Мінюсту можуть просто не знати про існування корупційно-небезпечних нормативних актів, які їм «забули» передати на погодження. І на останок трохи фантазії.
Через два роки антикорупційна експертиза стає нормою життя для українців, а значить кожен проект НПА передається на експертизу. А тепер, увага, запитання! Кому саме такий НПА передається - відділу внутрішнього контролю, створеному в органі влади та підпорядкованому Урядовому Уповноваженому з питань антикорупційної політики, чи місцевому управлінню Мін’юсту? Сьогодні це питання ніяк не узгоджено, а значить нам варто очікувати на дублювання функцій з проведення антикорупційної експертизи на рівні двох відомств.
Для чиновників це запитання виглядає ще простіше – після чієї візи документ вважається таким, що пройшов антикорупційну експертизу?
Творче об’єднання «ТОРО», контактна група Transparency International в Україні.
Для здійснення експертизи Міністерство розробило спеціальний документ - методичні рекомендації, які містять визначення корупціогенного фактора та способи його виявлення. Які можливості для протидії виникненню корупції та які ризики містить документ, визначали експерти Творчого об’єднання «ТОРО» - Контактної групи в Україні Transparency International.
Трохи з історії та сьогодення…
Приблизно рік тому Урядовий уповноважений з питань антикорупційної політики запропонував Кабінету Міністрів України нову ініціативу. За його ідеєю будь-який проект нормативно-правового акту, який заходив на Кабмін, перед розглядом членами Уряду мав проходити антикорупційну експертизу. Безумовно, впровадження такої практики було сприйнято як позитивний крок влади, що базується на міжнародному досвіді запобігання корупції. Хоча варто нагадати, що ініціатива Уповноваженого діяла лише на рівні Кабінету Міністрів України. А значить, незважаючи на весь її позитив, ситуація, по факту, нагадувала відому притчу, коли гора породила мишу. Чому так? Бо практика засвідчує найбільш корупційно-небезпечними є нормативні акти, що приймаються на місцевому рівні. Часто їх прийняття здійснюється з порушенням процедури, без детального вивчення та експертного аналізу. Тож, навіть якщо всі документи, які надходять на розгляд Уряду не місять корупційних ризиків, вплив антикорупційної експертизи є мінімальним через охоплення нею не більше 10-15 відсотків від масиву НПА, що виробляються в країні. Основний же масив документів, які розробляються в областях та на рівні районних державних адміністрацій, просто не охоплений антикорупційною експертизою.
Зважаючи на це, Мінюстом була підготовлена методика проведення антикорупційної експертизи, покликана змінити ситуацію. Мінюст через систему своїх представництв по всій території держави розпочав системний антикорупційний аналіз документів, що потрапляють на розгляд та експертизу відомства. Це означає, що відтепер, будь-які розпорядження, програми, накази, чи інші нормативно-правові акти, розроблені на всеукраїнському чи локальному рівні, будуть проходити антикорупційну експертизу.
Усі «За» і «Проти» Антикорупційної методики від Мін'юсту
На даний час в Україні існують щонайменше дві методики проведення антикорупційної експертизи. Перша була розроблена офісом Урядового Уповноваженого з питань антикорупційної політики; друга – Міністерством юстиції. Остання з’явилася у вигляді наказу Мінюсту від 25 червня 2010 року під номером №13805. Власне про методичні рекомендації від Мінюсту й піде мова у цьому огляді. Методика, представлена Урядовим уповноваженим, є більш деталізованою та об’ємною і передбачає виявлення значної кількості корупційних ризиків.
Водночас ця методика є складною у застосуванні, передусім через ускладнений алгоритм самого аналізу проектів нормативно-правових актів. Тож великим позитивом методики від Мінюсту слід вважати передусім її практичну спрямованість. Рекомендації написані з розрахунку на юристів-практиків, якими і є працівники структур Мінюсту. Цікаво відмітити, що методичні рекомендації містять окремі приклади типових формулювань, за якими криються корупційні ризики. А сам документ досить чітко визначає межі дискреції, тобто повноважень, які надають посадовим особам можливість на власний розсуд визначати повністю або частково вид і зміст приймаємого ними ж управлінського рішення. Часто на власну користь… Ще одним позитивом методики є обов’язок працівників Мінюсту надавати пропозиції та рекомендації до змісту експертованих проектів нормативно-правових актів з метою усунення в них корупціогенних факторів. Також експерти мають включати до проектів нормативно-правових актів превентивні антикорупційні норми (положення, спрямовані на попередження та унеможливлення вчинення корупційних правопорушень).
А тепер кілька слів про можливі ризики у застосуванні методичних рекомендацій від Мінюсту
Перший ризик традиційно тягнеться ще зі шкільної лави – чим більшим є обсяг вивчаємого спудеєм матеріалу, тим більшим є шанс, що матеріал не буде засвоєно. Методичні рекомендації є доволі об’ємним документом з правничим ухилом до викладення основних положень. І це значно ускладнює використання методики, адресованої в тому числі центральним та місцевим органам виконавчої влади. Яскравим прикладом тут може слугувати відмінений Закон про державні закупівлі. Він, в принципі містив непогану логіку та запроваджував прозору практику проведення тендерних процедур. Але загальний обсяг документу сягав близько 70 сторінок тексту при 10 розмірі шрифту. Тож, тільки для того, щоб зрозуміти, як працює цей Закон, його необхідно було прочитати щонайменше три рази. А для того, щоб за ним працювати, необхідно було хоч раз самому його застосувати під методичним супроводом відповідних фахівців.
На даний час в Україні антикорупційна експертиза фахово провадиться лише двома інституціями. Мінюстом та офісом Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики. Це означає, що сьогодні в Україні, особливо на місцевому рівні, бракує фахівців, спроможних здійснювати якісну антикорупційну експертизу, навіть за наявності методичних рекомендацій від Мін’юсту. Тому можна припустити, що щонайменше рік часу знадобиться на те, аби в країні сформувалось відповідне середовище експертів, а практика застосування рекомендацій набула системності. Разом з тим, лише спеціальної підготовки та методичного супроводу для фахового здійснення експертизи замало. Адже в житті часто все відбувається набагато складніше, аніж на папері. Тому ефективне використання положень, передбачених в рекомендаціях, вимагає залучення до антикорупційної експертизи фахівців-практиків, обізнаних зі сферою регулювання досліджуємого НПА. Такими особами могли би стати активісти громадських рад, що зараз створені при більшості органів виконавчої влади України.
Членами громадських рад переважно є досвідчені професіонали, що мають необхідні досвід та кваліфікацію, хоча й мало обізнані саме з антикорупційною експертизою. Цікаво, що проект нової Постанови КМУ про громадські ради якраз і передбачає проведення громадської антикорупційної експертизи як одне із основних завдань громадських рад. Ще одним, ризиком у застосуванні методичних рекомендацій є суто українська традиція прийняття нормативно-правових актів без обов’язкового погодження з Міністерством юстиції. Це означає, що в багатьох випадках фахівці Мінюсту можуть просто не знати про існування корупційно-небезпечних нормативних актів, які їм «забули» передати на погодження. І на останок трохи фантазії.
Через два роки антикорупційна експертиза стає нормою життя для українців, а значить кожен проект НПА передається на експертизу. А тепер, увага, запитання! Кому саме такий НПА передається - відділу внутрішнього контролю, створеному в органі влади та підпорядкованому Урядовому Уповноваженому з питань антикорупційної політики, чи місцевому управлінню Мін’юсту? Сьогодні це питання ніяк не узгоджено, а значить нам варто очікувати на дублювання функцій з проведення антикорупційної експертизи на рівні двох відомств.
Для чиновників це запитання виглядає ще простіше – після чієї візи документ вважається таким, що пройшов антикорупційну експертизу?
