Реформи прокуратури, НАБУ та ДБР у контексті інтеграції з Європейським Союзом можуть спричинити труднощі: у законопроєктах виявлено конституційні ризики - sud.ua

Переплетення політичних інтриг навколо реформування кримінальної юстиції в Україні все більше нагадує сюжет захоплюючого трилера. Комітет Верховної Ради, відповідальний за правоохоронну політику, вирішив одним ударом скасувати 5 законопроєктів, визнавши їх неактуальними. В даному випадку йдеться про ініціативи, що стосуються реформування Державного бюро розслідувань, проведення конкурсу на пост Генерального прокурора, скасування автоматичного припинення кримінальних справ, а також розширення повноважень Національного антикорупційного бюро та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

Незважаючи на те, що авторам ініціатив вдалося повернути 5 законопроєктів до порядку денного сесії, говорити про перемогу зарано. Поки депутати апелюють до вимог ЄС та МВФ, Головне науково-експертне управління Верховної Ради знайшло в документах серйозні юридичні проблеми -- від колізій із Конституцією до загроз принципу правової визначеності. Аналіз показує, що у нинішньому вигляді євроінтеграційні реформи можуть не лише не запрацювати, а й створити нові правові колізії.

Тендер на посаду Генерального прокурора: обмеження президентських повноважень та питання неупередженості Вищої ради правосуддя.

Однією з найменш захищених з юридичної точки зору ініціатив є законопроєкт № 15343, що передбачає зміни в механізмі призначення та звільнення Генерального прокурора. Нещодавно редакція "Судово-юридичної газети" здійснила конституційний аналіз цього законопроєкту, вивчаючи його найбільш проблемні аспекти, які можуть не пройти перевірку на відповідність Конституції України.

Тепер ці ризики були підтверджені і в апараті Верховної Ради. Автори цього документа висловлюють намір знизити політичну складову в процедурі та забезпечити її відповідність європейським критеріям. Проте запропонована модель відкритого конкурсу викликає ряд конституційних запитань.

Зокрема, слід зазначити статтю 106 Конституції України, яка stipulates, що Президент має право призначати Генерального прокурора за погодженням з Верховною Радою. У той же час, запропонований законопроєкт передбачає, що Президент повинен обирати кандидата лише з-поміж двох фіналістів конкурсу, і робити це протягом десяти робочих днів.

Більше того, у випадку, якщо Верховна Рада не затвердить кандидатуру першого фіналіста, Президент буде зобов'язаний безпосередньо подати кандидатуру другого.

Ця структура може суттєво обмежити конституційну дискрецію Президента, фактично передавши значну частину повноважень щодо вибору кандидата конкурсній комісії. При цьому міжнародні норми, на які посилаються автори, вимагають прозорості та об'єктивності у процесі відбору, але самі по собі не визначають обов'язкову модель, яка б позбавляла конституційного суб'єкта призначення можливості вибору поза межами двох фіналістів.

Існують певні зауваження щодо залучення міжнародних організацій до створення конкурсної комісії. Законопроєкт передбачає, що іноземні суб'єкти матимуть пріоритет у висуненні кандидатів, яких Вища рада правосуддя повинна призначати до комісії. Ця модель викликає питання стосовно меж державного суверенітету та функцій конституційного органу.

Суть проблеми не в самій участі міжнародних експертів, а в межах їхньої ролі у виконанні державних функцій. Хоча міжнародні фахівці можуть надати цінну оцінку доброчесності та професіоналізму кандидатів, їхня присутність не повинна замінювати рішення, що приймаються українськими державними органами.

Інша група питань пов'язана з Вищою радою правосуддя.

Законопроєкт № 15343 пропонує надати Вищій раді правосуддя повноваження проводити первинне дисциплінарне розслідування стосовно Генерального прокурора та ухвалювати рішення про його звільнення. Водночас, стаття 131 Конституції України ідентифікує ВРП як орган, відповідальний за суддівське управління, і передбачає, зокрема, її повноваження у розгляді скарг на рішення відповідного органу щодо дисциплінарної відповідальності прокурорів.

Отже, делегування Вищій раді правосуддя ролі органу первинної дисциплінарної юрисдикції здатне трансформувати встановлену Конституцією систему її повноважень.

Особливим аспектом є неупередженість такого процесу. У випадку, коли один і той же склад Вищої ради правосуддя залучений до ініціювання дисциплінарного провадження, збору доказів та винесення остаточного рішення щодо звільнення, з'являються ризики невідповідності вимогам статті 6 Європейської конвенції з прав людини.

Європейський суд з прав людини вже звертав увагу на подібні проблеми у справах "Олександр Волков проти України" та "Куликов та інші проти України", де питання поєднання різних функцій дисциплінарним органом було пов'язане з гарантіями справедливого та безстороннього розгляду.

Одночасно, у законопроєкті виявляється потенційна внутрішня суперечність стосовно можливості оскарження рішень Вищої ради правосуддя. З одного боку, стаття 80 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" визначає конкретні підстави для оскарження. З іншого боку, стаття 42-1 Закону України "Про прокуратуру" надає право на судовий розгляд. Важливо узгодити ці положення, щоб уникнути неоднозначного тлумачення права на судовий захист.

Призупинення термінів давності у справах топ-корупції: можливі наслідки для судового нагляду.

Законопроєкт № 15333 викликає не менше суперечок, адже його розглядають як один із можливих механізмів для протидії затягуванню кримінальних справ і зловживанням процесуальними правами.

Однією з ключових ініціатив є питання продовження термінів досудового розслідування. Автори пропонують делегувати повноваження щодо подовження термінів до 6 та 12 місяців від слідчих суддів до керівників прокуратури.

Це може призвести до зниження рівня незалежного судового нагляду. Існуюча система передбачає, що слідчий суддя виступає в ролі незалежного учасника, який аналізує доцільність подальшого обмеження прав людини в контексті кримінального процесу.

Надання таких повноважень прокурору означатиме, що обвинувачення отримує право самостійно ухвалювати рішення щодо тривалості розслідування.

Це також викликає питання з огляду на практику ЄСПЛ. Зокрема, у справі "Меріт проти України" Суд звертав увагу на процесуальну роль прокуратури та питання її незалежності й безсторонності у відповідних процедурах.

Ще одна з ініціатив законопроєкту полягає в скасуванні автоматичного закриття кримінальних справ після закінчення встановлених термінів для розслідування, які настають після оголошення підозри. Замість цього, особа або її адвокат зобов’язані будуть самостійно подавати позов до суду та доводити бездіяльність органів досудового розслідування.

Цей підхід, по суті, перекладає частину відповідальності за затягування судових процесів з держави на захист. У зв'язку з цим виникає питання, чи не призведе це до ризиків для принципу правової визначеності та дотримання розумних термінів кримінального провадження.

Деякі коментарі стосуються права на захист. Запропонований законопроєкт дозволяє призначати захисника, якщо обраний адвокат систематично не з'являється, проте не окреслює чітко його процесуальний статус і процедуру співпраці з вибраним захисником.

Це може призвести до випадків, коли процесуальні дії виконуватимуться за участю адвоката, призначеного державою, незважаючи на бажання підозрюваного або обвинуваченого.

Одночасно Європейський суд з прав людини у справі "Дворський проти Хорватії" підкреслював, що можливість особи обирати свого адвоката є ключовим елементом права на справедливий суд, і будь-які обмеження цього права повинні мати належне обґрунтування.

Проблемним є й запропоноване право суддів залишати без розгляду окремі клопотання та скарги через "образливі або непристойні висловлювання" чи "ознаки зловживання правами". Без чіткого законодавчого визначення цих понять їх застосування може залежати від суб'єктивної оцінки конкретного судді та створювати додаткові бар'єри для доступу до правосуддя.

Дізнайтеся, як даний проєкт може вплинути на співвідношення між ефективністю розслідування та процедурними гарантіями захисту, у нашому попередньому матеріалі.

НАБУ розширює свої повноваження, але це також приносить із собою нові процесуальні виклики.

Законопроект № 15334 передбачає розширення повноважень НАБУ, зокрема в частині розслідувань стосовно керівників Державного бюро розслідувань та Офісу Президента.

Розширення повноважень Національного антикорупційного бюро може бути в гармонії з загальним напрямком зміцнення антикорупційної системи. Проте запропонований спосіб передачі справ між різними правоохоронними структурами викликає низку специфічних процесуальних труднощів.

Зокрема, даний законопроєкт надає прокурору Спеціалізованої антикорупційної прокуратури повноваження остаточно вирішувати питання підслідності в тих випадках, коли одні й ті ж обставини розслідуються кількома органами одночасно.

Тут виникає питання інституційної неупередженості, оскільки прокурор САП одночасно здійснює процесуальне керівництво розслідуваннями НАБУ.

Особливу складність викликає нова редакція частини 12 статті 216 КПК України. Згідно з її положеннями, прокурор зобов'язаний організувати передачу матеріалів кримінального провадження до іншого органу в термін не пізніше ніж через 10 днів після ухвалення рішення про зміну підслідності.

Водночас законопроєкт не дає чіткої відповіді на питання: хто має право проводити слідчі та процесуальні дії протягом цього перехідного періоду.

Якщо попередній орган, що здійснював слідство, втрачає свої повноваження одразу після зміни підслідності, це може призвести до виникнення процесуального вакууму. Виконання слідчих дій органом, який більше не має права розслідувати дану справу, може стати причиною суперечок стосовно допустимості зібраних доказів.

Для кримінальних проваджень, особливо складних корупційних справ, така невизначеність може мати серйозні наслідки.

Вимоги Європейського Союзу та Міжнародного валютного фонду не свідчать про відхід від Конституції.

Основна складність всього комплексу законодавчих ініціатив полягає в намаганні одночасно відповідати міжнародним зобов'язанням і оперативно змінювати національне законодавство.

МВФ, Європейська комісія та Венеційська комісія справді послідовно наголошують на необхідності посилення незалежності прокуратури, прозорості кадрових процедур та ефективності кримінальних розслідувань. Однак виконання міжнародних рекомендацій не означає автоматичного схвалення будь-якого механізму, який автори законопроєкту пов'язують із такими вимогами.

Європейська інтеграція не знімає з порядку денного вимогу дотримання Конституції України, забезпечення права на захист та гарантування незалежного судового контролю.

Якість законодавчих актів є не менш важливим аспектом нашого приєднання до Європейського Союзу, ніж сама реалізація реформ.

Основний висновок свідчить про те, що мета реформування кримінальної юстиції є безсумнівною. Однак проблема полягає в процесі її впровадження. Законодавчі зміни повинні не лише формально відповідати міжнародним стандартам, але й бути сумісними з Конституцією України, практикою Європейського суду з прав людини та забезпеченням прав людини.

Приєднуйтесь до нашого Telegram-каналу t.me/sudua, а також стежте за новинами SUD.UA на Google. Не забудьте підписатися на наш VIBER і WhatsApp, а також на сторінки у Facebook, Instagram і X, щоб завжди бути в центрі найважливіших подій.