В США борются с коррупцией с помощью королей
В истории не так много примеров, когда законодательный акт, принятый совсем в другую эпоху и забытый на много лет в изменившихся условиях вдруг «реанимируется» и снова вводится в оборот.
Американский закон Civil False Claim Act – «Федеральный закон о фальсифицированных требованиях» (или «О фальсифицированных заявках») – один из них.
Суть закона – в том, что на компанию, поставляющую государству некачественные товары или товары по завышенным ценам, частное лицо может от имени государства подать в суд (за свой счет) и, выиграв его, получить часть суммы штрафа, наложенного на пытавшуюся надуть государство компанию.
Чтобы понять, работает ли закон и если да, то в каких условиях, придется углубиться в его историю. Считается, что Civil False Claim Act восходит еще к британским законам, т.н. закону qui tam, названному по первым словам латинской формулировки qui tam pro domino rege quam pro se ipso in hac parte sequitur, – «[тот], кто подает в суд в этом вопросе для короля, а также для себя».
Считается, что он восходит к XIV веку, когда король Эдвард II якобы издал соответствующее постановление против чиновников, которые подрабатывали торговлей вином.Эдвард II считается образцово-показательным «плохим королем» – вел неудачные войны с шотландцами, начатые еще его отцом (показан в роли принца в фильме «Храброе сердце», причем его жена встречается с главным героем Уоллесом), имел беспорядочные половые связи, в том числе и гомосексуальные (что также было отражено в фильме Гибсона) и был свергнут собственной женой и ее любовником.
Несчастному средневековому персонажу даже умереть нормально не дали – считается, что он был умерщвлён раскаленной кочергой, которую заговорщики ввели в задний проход, что, вероятно, должно символизировать нетрадиционность личной жизни короля. В общем, идеальный кандидат в авторы закона, защищающего стукачей.
Другие источники ссылаются на англо-саксонский закон седьмого века, в котором запрещалось работать в субботу и указывалось, что часть штрафа, который должен был заплатить провинившийся, нужно было отдавать доносчику. Так или иначе, к началу Нового времени в Англии закон qui tam применялся часто и появился целый класс профессиональных стукачей, которые были в народе, мягко говоря, непопулярны.
В 16 веке Елизавета I была вынуждена издать закон в их защиту. Кроме того, закон qui tam совершенствовался и прорехи в нем, которыми могли воспользоваться вымогатели, ликвидировались.
В американской редакции предусмотрено два пункта, которые служат для защиты от недобросовестных стукачей (в американском варианте кроме слова whistleblower – стукач, применяется еще слово relator – передатчик). Благонамеренный и законопослушный стукач должен, во-первых, собрать все доказательства злоупотребления самостоятельно, а во-вторых, оплатить юридические услуги.
Понятно, что подавляющему большинству из нас первое не под силу а второе – не по карману. Следовательно, стучать на благо государства в США могут как минимум представители среднего класса (т.е. люди с хорошим образованием, связями и средствами), а у нас – успешные юристы и компании-конкуренты недобросовестных поставщиков товаров и услуг.
В Великобритании принцип qui tam как бы утратил актуальность аж в середине прошлого века с принятием закона Common Informers Act, но от идеи не отказались и недавно даже пытались ее возродить с оглядкой на успешный опыт ее реанимации по другую сторону Атлантики (о котором написано ниже).
Таким образом, в самую успешную для Великобритании эпоху закон применялся в полную силу, хотя популярности не снискал. Джонатан Свифт, к примеру, называл стукачей «отвратительной породой людей», а живший несколько ранее известный юрист Эдвард Кох – «ядовитыми паразитами» (о чем упоминается в тексте закона Common Informers Act).
По другую сторону океана закон также применялся, но с некоторыми особенностями. Хотя в Википедии говорится о его применении еще в колониальные времена, других упоминаний об этом нет. Зато точно известно, что о принципе qui tam вспомнили во время американской революции.
В 1778 году, когда уже шла война за независимость США, Континентальный конгресс единодушно одобрил законопроект, ставящий в обязанность «всем лицам на службе Соединенных Штатов а также другим местным жителям» информировать Конгресс и власти соответствующих штатов о «проступках, мошенничестве и преступлениях, совершенных любыми офицерами на службе этих штатов, которые стали им известны». Закон защищал информаторов.
После войны о законе благополучно забывают почти на сто лет.
Во время гражданской войны в 1863 году был принят False Claims Act. У армии северян были большие проблемы с поставщиками. Хотя в нормальном случае для любого предпринимателя государственный контракт представляет большую ценность и просто так им рисковать не будут, во время гражданской войны поставщики и субконтракторы внезапно испортились – принялись надувать правительство и продавать армии всякую дрянь – порох с опилками, протухшее продовольствие, форму, которая расползалась под дождем и т.д.
В отличие от Англии, автором закона выступил образцово-показательный вождь нации - Авраам Линкольн.
После войны о законе опять благополучно забывают почти на сто лет. Вероятно, в мирное время поставщики американской армии руководствуются обычной логикой бизнесмена с выгодным контрактом, а во время войны с ними что-то случается.
Снова вспомнили о законе во время следующей большой войны – Второй мировой.
Впрочем, вспомнили не для того, чтобы опять использовать а для прямо противоположной цели – вывести из практики.
Участие США в мировой войне означало радикальное и быстрое наращивание объемов военных контрактов и правительство решило, что старый закон будет только мешать.
К этому времени США уже обзавелись спецслужбой (без которой это государство успешно существовало более века).
Но не прошло и сорока лет как о законе опять вспомнили. Как ни странно, это совпало с разрядкой международной напряженности.
В 1986 году Конгресс вернул его в прежней формулировке. За год до этого СССР объявил мораторий на испытания ядерного оружия, а в этом же году Горбачев встретился с Рейганом в Рейкьявике, заявив о серьезном изменении внешнеполитического курса СССР. Встреча знаменовала начало поражения СССР в холодной войне. США потеряли основного стратегического противника.
Тем не менее, закон снова начал применяться. При Рейгане в США было несколько громких скандалов, связанных с поставками армии. Порох со стружками и тухлые продукты ушли в прошлое; американской армии в последнее время пытались продать товары и услуги по завышенным ценам.
Армия – не единственная «дойная корова» предприимчивых и недобросовестных американских компаний.
Правительственные программы здравоохранения «доят» не менее успешно. В интернете можно найти немало сообщений о злоупотреблениях в обеих сферах, раскрытых благодаря применению False Claims Act. Американским опытом заинтересовались на родине принципа qui tam, в Великобритании, и даже в России, где, впрочем, «Никаких признаков действенности принятых мер … так и не обнаружилось». Возможно, последнее объясняется тем, что «у среднестатистического гражданина сформировалось убеждение, что не имеет смысла тратить время на донос, рисковать своим здоровьем и карьерой, если раскрытая информация все равно будет проигнорирована».
Таким образом, в разное время принцип qui tam применяется только в англо-саксонские странах, причем даже в одной и той же стране он то оказывается востребованным, то забывается на десятки лет. Примеров перенесения его в другие культуры нет. При этом нельзя сказать, что доносительство не поощрялось в самых разных странах.
Почему так происходит, сказать сложно. Если принцип qui tam механически перенести на украинскую почву то это в любом случае приведет к резко негативному отношению к тем, кто пытается им воспользоваться. Высока вероятность того, что система госзакупок остановится, поскольку у компаний-конкурентов появится возможность оспаривать результаты тендеров, выигранных их более удачливыми соперниками. Не секрет, что тендеры у нас зачастую выигрывают те, кто имеет связи. При этом товары и услуги поставляются по более высоким ценам.
Нельзя считать, что принцип qui tam является своего рода «серебряной пулей» в борьбе с коррупцией. В одном месте он работает, в другом – нет. Причем даже там, где работает, происходит это далеко не всегда, а лишь при определенных условиях.
Очевидно, что в современных Соединенных Штатах такие условия сложились, хотя их не было аж со времен гражданской войны в середине позапрошлого века. Пока не получен ответ на вопрос, почему это происходит, нельзя сказать определенно, будет ли принцип qui tam работать в других странах, в том числе и в Украине.
