Чем грозит новый закон о госслужбе судьям и работникам аппарата судов
Реформирование системы обеспечения функционирования государства невозможно без проведения глубокой реформации кадров, которые в такую систему включены. О необходимости изменения политики организации работы чиновников и сокращения их числа неоднократно заявляли Президент, представители законодательной, судебной и самой исполнительной власти. Только за последнее десятилетие парламентарии рассматривали около десятка проектов законодательных актов, направленных на смену существующей системы и организации прохождения государственной службы.
Еще 17.11.2011 Верховная Рада приняла Закон «О государственной службе», который подписал Президент, и реформа, казалось, должна была состояться. Но практика показала, что утвержденный нормативно-правовой акт не соответствует не тогдашним, ни сегодняшним реалиям украинского общества и не дотягивает до европейских стандартов, в связи с чем вступление его в силу не единожды откладывалось. После определения курса государства на Европу было принято решение не проводить «косметический ремонт» указанного закона, а разработать совершенно новый документ, в основу которого должны были лечь именно европейские принципы и стандарты.
После кропотливой работы над законодательным актом консолидированных сил всех ветвей власти с привлечением национальных и международных экспертов 30.03.2015 Кабинет министров внес в парламент новый проект закона «О государственной службе». Положения его первоначального текста вызвали немало критики со стороны действующих чиновников и других лиц. Но несмотря на неточности документа, свидетельствующие о необходимости его доработки, парламент уже 23.04.2015 принял его в первом чтении. После этого началась сложная работа по его доработке. Как отмечали в профильном Комитете Верховной Рады по вопросам государственного строительства, региональной политики и местного самоуправления, от 125 субъектов законодательной инициативы поступило 1382 правки к проекту, и более 400 из них были учтены.
Процедура рассмотрения народными депутатами проекта во втором чтении была нелегкой. «Камнями преткновения», как часто бывает, стали материальные вопросы, в частности об оплате труда и начислении специальных пенсий. Однако 261 голос народных депутатов поставил новую точку отчета в процессе реформирования государственного аппарата – законопроект №2490 «О государственной службе» был принят во втором чтении и в целом. После подписания его главой Верховной Рады и Президентом Украину ожидает глобальная реформация всего чиновнического аппарата. Коснется она и судов. Что изменит в укладе храмов Фемиды новый Закон, как теперь организует свою работу аппарат, и нужен ли статус государственного служащего помощникам судей, выясняла «Судебно-юридическая газета».
Судья – не чиновник
В новом нормативно-правовом акте четко указанно, что на судей положения Закона «О государственной службе» не распространяются. Предыдущая редакция Закона такого ограничения сферы его действия не устанавливала. Более того, в постановлении судебной палаты по административным спорам Верховного Суда Украины от 2.07.2013 коллегия судей на основании анализа ст. 1 и 2 Закона №3723-XII и ч. 2 ст. 1 Закона №2862-XII пришла к выводу, что судья является государственным должностным лицом, осуществляющим функции представителя государственной судебной власти на постоянной основе, наделен полномочиями осуществлять правосудие и получает судейское вознаграждение за счет государственных средств.
Кроме того, действующий сегодня Закон «О судоустройстве и статусе судей» имеет положения, отсылающие к Закону «О государственной службе». Например, согласно ч. 2 ст. 141, судья в отставке, не достигший возраста, установленного ч. 1 этой статьи, получает ежемесячное пожизненное денежное содержание, а при достижении им установленного ч. 1 возраста за ним сохраняется право на получение ежемесячного пожизненного денежного содержания или, по его выбору, ему назначается пенсия на условиях, предусмотренных ст. 37 Закона Украины «О государственной службе». Впрочем, также указано, что с 1 января 2016 г. выплата ежемесячного пожизненного денежного содержания, назначенного в соответствии со ст. 141, на период работы на должностях, дающих право на его назначение или на назначение пенсии в порядке и на условиях, предусмотренных законами «О прокуратуре», «О научной и научно-технической деятельности», «О статусе народного депутата Украины», «О государственной службе», прекращается. На этот период назначается и выплачивается пенсия в соответствии с Законом «Об общеобязательном государственном пенсионном страховании».
Очевидно, именно с целью усовершенствования законодательства и четкого определения статуса судей положение о нераспространении на них действия Закона «О государственной службе» нашло свое место в нормативном акте.
Помощник от слова «помогать»
Если для судей новая редакция закона особых изменений не несет, то их помощники статуса государственных служащих лишаются, обретая статус работников патронатной службы. Следует сразу отметить, что надежды помощников судей на то, что патронатная служба – это вид деятельности, а их статус чиновников останется неизменным, не соответствует действительности. На сегодняшний день патронатная служба регулируется, к примеру, постановлением Кабинета министров №851 от 19.05.1999 «Об утверждении Порядка пребывания на государственной службе работников патронатной службы членов Кабинета министров Украины и глав местных государственных администраций», п. 4 которого указывает, что работники патронатной службы являются государственными служащими. Однако вновь принятый Закон «О государственной службе» четко разграничивает патронатную службу и государственную.
Спорным и вводящим в заблуждение является тот факт, что регулирование патронатной службы нашло свое место именно в новом законе о госслужбе, сфера действия которого охватывает организацию деятельности непосредственно государственной службы. Но даже этому есть свое объяснение. К примеру, служба в патронате может зачисляться в стаж государственной службы, однако лишь при условии, что лицо было чиновником до вступления в патронат, а после окончания работы в нем вновь вернется на государственную службу. В иных случаях, увы, годы работы в патронате не могут привести к получению нового ранга или повышению заработной платы.
Патронатная служба была заложена в новый закон на основании европейских стандартов. Ее отделение от государственной службы вызвано тем, что помощники судей напрямую не исполняют функций по обеспечению деятельности государства, а обеспечивают работу судьи, осуществляя помощь в обеспечении процесса отправления правосудия. К примеру, вынесение решения – это функциональная обязанность судьи, а его материальное обеспечение возложено на аппарат, к которому на сегодняшний день и отнесен помощник.
Однако практика свидетельствует о том, что помощник судьи органично не вписывается в аппарат суда как часть механизма, обеспечивающего работу служителя Фемиды. Его функциональные обязанности связаны, прежде всего, с выполнением возложенных на судью задач, которые не требуют непосредственного вынесения решений. идет Речь, к примеру, о подготовке процессуальных решений по делу или проектов решений. С одной стороны, это функции судьи, но с другой, законодатель определил должностное лицо, на которое он может возложить эти функции – своего помощника. Именно поэтому суть исполнения помощником своих обязанностей намного шире простого материального и организационного обеспечения работы судьи, которую исполняет аппарат суда. Об этом свидетельствуют и положения должностной инструкции, которая среди функциональных обязанностей помощника предусматривает и исполнение других поручений судьи. Таким образом, круг должностных обязанностей такого помощника является не только широким, но и достаточно нечетким, что также не согласуется со статусом государственного служащего.
Трудовых гарантий больше нет
Среди работников судов, которые занимают должности помощников судей, нет уверенности в завтрашнем дне. И неспроста – закон предусматривает не только лишение их статуса государственных служащих, но и целый ряд вытекающих из этого последствий. В частности, это касается распространения на помощников трудовых гарантий. Если в вопросе основания для назначения на должность особых изменений не будет (представление самого судьи), то в порядок такого назначения, увольнение и прохождение службы законодатели изменения внесли.
Во-первых, исключается специальная проверка, которую нужно проходить для вступления лица на государственную службу, в связи с тем, что такая служба не будет считается государственной. Это экономит время помощника судьи от момента желания судьи вступить с ним в трудовые отношения до назначения. Следует отметить, то такая специальная проверка иногда может достигать нескольких месяцев в связи с бюрократизацией процедуры ее проведения.
Примечательным является и тот факт, что «работодателем» для работника патронатной службы будет руководитель аппарата органа, в нашем случае – руководитель аппарата суда. Таким образом, процедура назначения на должность помощника будет проходить следующим образом: судья, выбрав кандидата, вносит представление о его назначении, и руководитель аппарата суда выдает приказ о таком назначении. Что касается заключения между сторонами трудового договора, контракта или иного основания для трудоустройства, то на этот вопрос новый закон ответа не дает. Скорее всего, эти моменты будут регламентированы непосредственно при внедрении правового акта Кабинетом министров или Государственной судебной администрацией.
Важно также, что на помощника судьи как патронатного служащего будут распространяться положения трудового законодательства, за исключением трудовых гарантий по увольнению, предусмотренных ст. 39-1, 41–43-1, 49-2 КЗоТ. Следовательно, он имеет такие же трудовые права, как и прочие работники аппарата, и его можно привлечь к ответственности за нарушение законодательства и невыполнение, к примеру, должностных обязанностей.
Достойно внимания и положение о том, что увольнение помощника с патронатной службы может происходить по представлению как судьи, так и руководителя аппарата. Это, а также норма о том, что именно последний выступает работодателем, указывает на значимость для помощника судьи в статусе патронатного служащего не только судьи, но и руководителя аппарата суда, хотя последний, согласно принципам патронатной службы, не должен никоим образом влиять на помощника. Вместе с тем, закон устанавливает, что обязанностями руководителя аппарата является организация работы и обеспечение дисциплины именно государственных служащих – их он и может привлекать к ответственности. Таким образом, вопрос, кто именно будет следить за соблюдением помощником судьи норм трудового законодательства в случае, скажем, пребывания судьи на больничном или в отпуске, остается нерешенным.
Самым значительным для нынешних помощников является положение об увольнении с должности патронатного служащего в связи с окончанием отправления правосудия судей, у которого работает помощник. Это касается как ухода в отставку, смерти, так и, к примеру, увольнения. Ввиду сегодняшней ситуации, когда служители Фемиды ожидают прохождения квалификационного оценивания и соответствующей проверки, их помощники не могут быть уверены в завтрашнем дне. Как указано выше, если судья подлежит увольнению, его помощник как патронатный служащий увольняется автоматически. Трудовые гарантии по сохранению рабочего места или предоставлению другого в связи со сменой условий труда, на помощников не распространяются. В случае, если такой помощник захочет занять должность в аппарате, законодатель установил, что претендовать на нее он может на общих основаниях – через конкурс, подготовив все документы и пройдя специальную проверку.
Как работать помощнику с чиновниками?
Согласно положениям закона, государственные служащие, к которым отнесены работники аппарата суда за исключением помощников судей, обязаны выполнять приказы (распоряжения), поручения руководителя, изданные в пределах его полномочий, и во время выполнения своих обязанностей не должны выполнять поручения работников патронатной службы, которыми, по сути, являются помощники. В связи с этим у работников судебной системы возник вопрос взаимодействия двух видов работников в рамках одной системы – чиновников и патронатных служащих. Однако следует отметить, что и на сегодняшний день работники аппарата обязаны выполнять приказы (распоряжения) и поручения руководителя, а в некоторых случаях и судьи для обеспечения его работы. В то же время, согласно должностной инструкции, к примеру, секретаря, помощник судьи организует его работу. Но как он сможет ее организовать, не давая секретарю отдельных поручений? Скорее всего, все вопросы о взаимодействии этих сотрудников, которые будут отнесены к разным видам служб (государственной и патронатной), будут решаться в процессе имплементации нормативного акта.
Кто оплатит труд?
Среди спорных моментов оказалась и оплата труда помощника судьи в новом статусе патронатного служащего. Если сегодня основная часть его зарплаты – это премии и надбавки за государственную службу, то в новом статусе этого не будет. То же касается и других выгод статуса госслужащего, таких как отпускные выплаты, повышенная пенсия и прочие социальные начисления. Законодатели вопрос оплаты труда не регламентировали, и решение этой задачи будет, скорее всего, осуществляется позднее. Следует только отметить, что лишая помощников судей социальных гарантий как государственных служащих, правительству будет необходимо компенсировать их недостаток.
Также важным будет установление фиксированного оклада и применение дифференциации к заработной плате помощников в зависимости от нагрузки и объема исполняемой работы. В противном случае может получиться так, что один судья на договорных основаниях будет оценивать труд своего помощника в 10 тыс. грн, а другой – в 20 тыс. грн. Следовательно, правительству предстоит нелегкий труд по внедрению положений закона, а служителям Фемиды и их помощникам – по принятию нововведений и организации рабочего процесса по таким долгожданным, но в то же время неожиданным новым правилам.
Татьяна Козаченко, директор департамента по вопросам люстрации Министерства юстиции
– Изменения, предусмотренные новым Законом «О государственной службе», безусловно, необходимы. Но для построения правого государства недостаточно просто иметь хороший закон. Если не пересмотреть финансирование, структуру государственных органов, их функциональные обязанности, не определить, насколько те или иные ведомства вообще нужны государству, мы и дальше будем содержать громоздкий государственный аппарат, в котором нет никакой необходимости. Если отбирать новых госслужащих по конкурсу, но при этом не переаттестовать тех, которые уже работают, получится, что новые люди будут интегрироваться в неэффективную, изуродованную систему, и это не даст никакого положительного эффекта.
Считаю, что для настоящей реформы государственной службы необходимо мощное финансирование. Нужно на системном уровне пересмотреть функционал государственных органов, провести автоматизацию их работы, сделать прозрачной систему отчетности, чтобы люди могли узнать, как решает проблемы то или иное ведомство, просто зайдя на их сайт. И, конечно, нужно побороть коррупцию. Когда более года назад я пришла на государственную службу, мне было интересно посмотреть, возможно ли что-то там изменить изнутри. Сейчас я могу сказать, что есть только два вида госслужащих: коррупционеры и рабы. Рабы тоже делятся на два вида – рабы-волонтеры и рабы-клептоманы. Плохие условия работы, низкая зарплата, плохое руководство и общая организация работы приводят к тому, что люди других типов работать в госучреждения просто не приходят. Если у меня спросят, кто я, честно отвечу, что я – волонтер-раб. По-другому людей, которые приходят работать на госслужбу, назвать сложно. У нас в департаменте люстрации по штату должен быть 21 сотрудник, а работают всего 15. Люди увольняются, не хотят работать в таких условиях. По действующим нормам я не могу сходу взять на работу нужного мне специалиста, который хочет работать – нужен конкурс, на проведение которого необходимо не менее месяца. Или надо брать кого-то из тех, кто уже работает на госслужбе, но не факт, что я нуждаюсь в его услугах как специалиста. Когда я шла работать на государственную службу, я дала себе обязательство, что проработаю на ней ровно два года и уйду, если ничего не изменится на системном уровне. До этого дня осталось чуть больше 11 месяцев.
Николай Онищук, ректор Национальной школы судей Украины
– Изначальное восприятие нового Закона «О государственной службе» отдельными категориями сотрудников аппаратов судов было достаточно критическим и негативным. Но на самом деле мы должны понимать, что в изменениях в Конституцию Украины право на судейскую профессию будут иметь только представители независимых юридических профессий и тех профессий, которые не относятся к государственной службе. То есть, если бы было принято другое решение, то, в частности, помощники судей не смогли бы претендовать в будущем на возможность стать судьей. Другое дело, что принятие нового закона не должно привести к снижению уровня материального обеспечения сотрудников аппарата, потому что их роль в обеспечении эффективного судопроизводства чрезвычайно большая, принимая во внимание загруженность судов. И не секрет, что как раз эту важную работу по обработке материалов, которые поступают в суд, подготовке проектов решений и т. д., осуществляют именно помощники и секретари судебных заседаний. Естественно, что наша страна должна быть заинтересована в том, чтобы сберечь их как возможных кандидатов в судьи, поскольку профессиональный компонент их деятельности наиболее близок к судейской работе и многие из них могут стать в будущем квалифицированными судьями.
Зеновий Холоднюк, председатель Государственной судебной администрации
– Окончательный текст закона пока не опубликован, но если говорить о проекте, который был рекомендован к принятию, то помощников судей в нем отнесли к патронатной службе. Патронатная служба есть у политических фигур, как-то у народных депутатов, министров. Однако судьи не являются политиками, поэтому отнесение их помощников к патронатной службе лично у меня вызывает вопросы.
Независимо от того, будет помощник государственным служащим или просто служащим – он будет работником аппарата суда. И в законопроекте есть такой нюанс, что если даже он будет отнесен к патронатной службе, то стаж его работы на должности помощника будет отнесен к стажу работы на государственной службе.
Все нормы, которые касаются судебной ветви власти, в том числе по оплате труда, должны регулироваться отдельным Законом «О судоустройстве и статусе судей», что на сегодня непосредственно в нем указано. На основании данного закона правительство приняло соответствующее решение, и внесло изменения в свое постановление №268, где был урегулирован вопрос оплаты труда. В новом законе о госслужбе, в Переходных положениях, предлагается внести изменения в Закон «О судоустройстве и статусе судей» в этой части. Но на наш взгляд, регулирование оплаты труда работников судебной ветви власти – это не вопрос закона о госслужбе.
Проблемы были, есть и пока остаются. До конца этого года дефицит фонда заработной платы – 120 млн грн. Судебная система исторически недофинансируется. И в 2015 г., если взять проект бюджета и наши потребности, то от потребностей обеспечено только 35%.
Валентина Симоненко, председатель Совета судей Украины
– В новом законе есть положения, которые не устраивают судейское сообщество. В частности, Комиссия по назначению руководства аппаратов судов, которая создается при исполнительной ветви власти, что нарушает принцип разделения ветвей власти, поскольку такая комиссия должна быть создана органом судебной власти: ГСА, ВСЮ или ССУ.
Что касается патронатной службы помощников судей, вопрос достаточно непростой. Помощники действительно назначаются по представлению судьи и увольняются по его представлению. Таким образом, они зависят от судьи. На них не распространяются гарантии госслужбы, хотя они все-таки работают в органе государственной власти, но распространяется антикоррупционное законодательство.
С одной стороны, новый закон и отнесение помощников судей к патронатной службе позволит выплачивать зарплату помощнику, повышенную по решению органа судебной власти, если он этого достоин, поскольку на него не будет распространяться постановление Кабмина об оплате труда работников госаппарата. С другой стороны, на него не распространяются гарантии госслужбы относительно пенсии, отпусков и т. д. При этом, действительно, на фоне проведения оценивания судей нет гарантии, что в случае непрохождения судьей оценивания или отказа от него, его помощник сохранит свое место в суде. Поэтому тут каждый должен решить для себя, что для него важнее.
Думаю, будет принято положение о помощнике судьи, будут определены критерии, по которым назначается заработная плата. При одинаковой нагрузке в одном суде должна быть приблизительно одинаковая зарплата. И потом, все равно это бюджетные деньги, в вопросе которых не может быть своеволия.
Александр Дехтярчук, член Комитета ВР по вопросам государственного строительства, региональной политики и местного самоуправления
– Я знаю, что были обращения судебной власти и представителей судебных органов относительно предложений по данному Закону. Много кто из тех, кто предлагал принятие Закона «О государственной службе» называли его «окном» и «дверьми», через которые молодые кадры, менеджеры придут в государственную службу. Я скептически отношусь, к такого рода, заявлениям и своей позиции не меняю. На мой взгляд, положения Закона «О государственной службе» не решают этого вопроса, хотя несомненно он является шагом вперед в развитии государственной службы. Не решит это вопроса по одной простой причине – это низкая заработная плата госслужащих, вопрос увеличения которой так и не урегулирован в Законе и в Переходных положениях отсрочен как минимум на год. Поэтому молодежь не будет идти ни в органы местного самоуправления, ни в органы государственной власти, так как заработная плата для них не есть там перспективной и не будет в ближайшее время.
Я не думаю, что большое количество людей будут писать заявления на увольнения, однако если в этом вопросе не будет сделано понятных и простых шагов по увеличению заработной платы, то понятно, что среди молодых работников такое явление будет присутствовать. Можно по-разному критиковать то, что депутаты не поддержали предложение депутата Ю. Шухевича, его поправку, которая касалась лишения специальных пенсий государственных служащих, то есть тех госслужащих, которые проработали 10 и более лет. Единственные, что сдерживает не увольняться с работы людей, что проработали такой долгий срок – это все-таки наличие в некотором смысле большей, но никак не большой, пенсии по выслуге лет.
Относительно рангов. С одной стороны – в законе заложена хорошая вещь, которая делает независимым порядок начисления заработных плат государственного служащего от воли своего руководителя. Имеется в виду либо от «уровняловки» либо от того, что руководитель где-то одних поощряет, а других наоборот – ущемляет. С одной стороны это вроде бы неплохо, но с другой стороны имеем другой вопрос. Если брать депутата или министра, который не будет госслужащим – тут я полностью согласен и поддерживаю норму закона.
Но вопрос, по моему мнению, в помощниках народного депутата, с числа которых только четыре до недавнего времени могли быть государственными работниками. Может надо было бы уменьшить их количество, как госслужащих. Но ни для кого не секрет, что 35% народных депутатов в свое время были помощниками народных депутатов. Таким образов в Верховной Раде существовала соответственная школа, которая занималась воспитанием будущих народных депутатов. И статистика это подтверждает. Отсутствие государственной службы для помощников народных депутатов никоем образом не будет стимулировать идти в помощники молодых и одаренных личностей. А не все народные депутаты имеют финансовую возможность заинтересовать своих помощников. Поэтому будем иметь проблему в этом направлении.
Патронатная служба будет обеспечиваться с бюджета. Хотя существует практика, что целый ряд народных депутатов со своего кармана доплачивает за работу своих помощников.
На сегодняшний день Закон определяет, что помощники народного депутата не является государственными служащими. Логика была бы понятна, если бы была четкая формула – сокращение количества госслужащих впоследствии децентрализации и реорганизации министерств, ведомств и других органов на местах и их представительств на местах позволит освобожденные средства направить на увеличение заработной платы, которые будут отобраны впоследствии всех этих вещей. Однако такого в законе не прописано. Позитивом есть назначение практически на все должности впоследствии конкурса, разграничение политических и административных должностей, недопущение чиновникам категории А быть членами политических партий.
Судей не услышали
Решением ХІІІ съезда судей Украины от 13.11.2015 ССУ и ГСА было поручено с учетом высказанных на съезде предложений обратиться в Верховную Раду с просьбой о недопустимости при подготовке и принятии нового Закона «О государственной службе» ухудшения существующих условий оплаты труда работников аппарата судов, отнесение помощников судей судов общей юрисдикции и КСУ, а также научных консультантов судей КСУ к работникам патронатных служб.
Также съездом было предложено предусмотреть в законопроекте, что рекомендации для назначения на должности, относящиеся к высшему корпусу государственной службы в органах судебной власти, осуществляются Комиссией судебной власти высшего корпуса государственной службы, которая создается Государственной судебной администрацией при участии представителей Конституционного Суда Украины, судов общей юрисдикции, других органов и учреждений судебной системы. Положение о такой Комиссии должно было утверждаться Советом судей Украины по представлению ГСА.
После съезда судей председатели Совета судей Украины Валентина Симоненко и Государственной судебной администрации Зеновий Холоднюк обратились с совместным письмом к председателю ВР Владимиру Гройсману, в котором высказали предложения и замечания к законопроекту «О государственной службе» №2490. Они акцентировали внимание на том, что:
- законодательное предложение по выводу из сферы действия закона о госслужбе помощников судей, а также помощников и научных консультантов судей КСУ является необоснованным;
- исключение пп. 7 п. 4 р. Х «Заключительные и переходные положения» проекта абз. 2 ч. 1 ст. 147 Закона «О судоустройстве и статусе судей», которым урегулирован вопрос оплаты труда работников аппарата судов, является абсолютно нелогичным и противоречащим конституционным гарантиям прав человека.
Однако эти замечания парламентом, как всегда, учтены не были.
В постановлении судебной палаты по административным спорам ВСУ от 2.07.2013 коллегия судей пришла к выводу, что судья является государственным должностным лицом, осуществляющим функции представителя государственной судебной власти на постоянной основе, наделен полномочиями осуществлять правосудие и получает судейское вознаграждение за счет государственных средств.
