Принципы организации и деятельности органов исполнительной власти как инструмент становления сервисной государства
Статья посвящена проблемным вопросам принципов организации и деятельности органов исполнительной власти в Украине. Автором осуществлен анализ доктринальных положений в сфере определения и классификации современных принципов организации и деятельности органов исполнительной власти, принципов, которые закреплены в Конституции Украины и других законах, очерчены проблемные вопросы, проанализированы историческое развитие становления таких принципов и определены дальнейшие перспективы развития науки и законодательства в этой сфере.
Украина избрала путь демократизации своей правовой системы, определив главным правовым ориентиром утверждения принципа верховенства прав и свобод человека и гражданина. Так, 31 октября 1995 г. Верховная Рада Украины приняла Закон о присоединении Украины к Уставу Совета Европы, взяв таким образом на себя обязательства привести свое национальное законодательство в соответствии с общепризнанными нормами международного права, то есть правил поведения, которые признаются международным сообществом юридически обязательными и, в частности, предусмотренными Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, и предоставив предпочтение европейскому пути развития, кроме того Закон Украины «Об основах внутренней и внешней политики» четко определяет «обеспечение гарантированных Конституцией Украины прав и свобод граждан на основе внедрения европейских стандартов социальной защиты».
Следовательно, европейские ценности являются ориентиром для проведения многоуровневой административной реформы в Украине, утверждение прав и свобод человека и гражданина как ключевого понятия всех трансформаций, ведь европейская интеграция имела целью своего создания именно защита прав человека и верховенство права; укрепление и расширение демократии и сотрудничества на всем континенте; создание единых стандартов общественной и законотворческой практики членов-государств; повышение европейской правосознания, основанной на общеевропейских ценностях разных культур.
Для построения такой правовой системы необходимым является утверждение верховенства права и законности, восприятие человека как высшей социальной ценности, как это декларирует Конституция. В этом свете первоочередной задачей является установление равноправия между гражданином и государством как равноценными партнерами административных отношений.
Учитывая указанные факторы, Украина должна осуществить ряд преобразований, которые бы модернизировали устаревшую систему советского управления в демократическую и современную европейскую систему публичной администрации. Конечно, відсильною точкой должно стать именно изменение принципов, поскольку критерием эффективности применения принципов организации и деятельности органов исполнительной власти является прежде всего достижение системности государственного управления, а через нее – гармоничности и комплексности общественной жизни в целом и ее отдельных сфер отраслей. А. Файоль отмечал: «Любое правило, любое административное средство, укрепляющее социальное образование или облегчающее его осуществления, занимает свое место среди принципов».
Отдельные аспекты этой проблематики были предметом исследования таких ученых, как В. Аверьянов, Г. Атаманчук, И. Бачило, Ю. Козлов, Н. Нижник. В. Основные, П. Романов, Ц. Ямпольская и другие.
Принципы организации и деятельности органов исполнительной власти являются теми исходными и руководящими положениями, которые определяют, какую именно роль будет играть исполнительная власть в жизни государства: исполнительно-распорядительную, призванная жестко управлять всеми сферами жизни общества, публічносервісну, что рассматривать человека, его права, свободы и интересы как основную социальную ценность и тем самым будет определять служение человеку основным приоритетом своей деятельности.
Так, принципы организации и деятельности органов исполнительной власти, закрепленные в конституции и других законах государства, является прямым индикатором взаимоотношений между государством и гражданином.
Нельзя недооценивать важность принципов организации и деятельности исполнительной власти и считать их чисто декларативными. Ведь принципы являются своеобразной квинтэссенцией тех отношений, которые устанавливаются государством между ним самим и обществом. На наше убеждение, провозглашение тех или иных принципов функционирования власти, в частности исполнительной, может стать одним из инструментов влияния на общество в масштабах всего государства. То есть в зависимости от содержания таких принципов они могут быть как мостом, так и барьером между двумя указанными субъектами. Подтверждение последнего тезиса мы можем найти в примерах из истории нашего государства, самым ярким из которых, по нашему мнению, является советский период.
Так, характерной чертой советского административного права была замена основных принципов построения органов исполнительной власти новыми, «прогрессивными» принципами государственного управления, которые совершенно по-новому осуществляли структурно-функциональное разделение власти по функциям. Советская правовая система определяла, что с помощью административного права «...советская общенациональная государство регулирует однородные общественные отношения в сфере государственного управления... Оно предстает необходимым и важным инструментом управления различными социальными процессами в социалистическом обществе. Другими словами, это управленческое право».
Эти задачи и функции советское государство успешно воплощала не в последнюю очередь с помощью четко сформулированных задач-принципов: «Для характеристики сущности и социальной ценности советского административного права важно уяснить его основные принципы, то есть исходные, объективно обусловленные и стабильные основополагающие начала, в соответствии с которыми сформирована система и содержание этой отрасли».
В советской юридической литературе вопросу принципов уделялось немало внимания, Однако, как замечает. Аверьянов, «бывшее советское административное право (единственное в этом смысле среди других отраслей права) осталось без собственных принципов именно из-за того, что в теории они подменялись принципами государственного управления». С этим тезисом и сейчас соглашаются исследователи этого вопроса.
Однако при возвращении в «настоящих» принципов административного права не стоит оставлять без внимания принципы государственного управления, ведь они по своей сути и являются принципами организации и деятельности исполнительной власти. Ведь принципы советского государственного управления определялись как руководящие теоретические идеи, положенные в основу формирования и функционирования органов государственного управления.
Г. Атаманчук отмечал, что принципы выводятся из анализа объективной управленческой реальности и является отправной научной позицией в дальнейшем исследовании управленческих явлений и разработке мероприятий по улучшению функциональных и структурных характеристик управления.
Чтобы максимально «осовременить» принципы государственного управления, нужно определить их функциональное назначение. Существует научное мнение, что принципы, во-первых, должны отражать не любые, а только наиболее существенные, главные, объективно необходимые аспекты государственного управления, во-вторых, они должны характеризовать лишь устойчивые, закономерно существующие отношения и связи в процессах государственного управления, в-третьих, принципы государственного управления по своему содержанию и объему должны охватывать и отражать те проявления, которые присущи всему государственному управлению, а не отдельным его звеньям или элементам, кроме того, в-четвертых, они должны отражать специфику советского государственного управления, отличие его от других видов научного управления социалистическим обществом.
Такой принцип является закономерностью, отношением или взаимосвязи общественно-политической природы и других групп элементов государственного управления, выраженной в виде конкретного научного положения, закрепленного в основном правом и применяемого в теоретической и практической деятельности людей по управлению. Главным образом в советских пособиях по административному праву можно увидеть разделение этих принципов на конституционные (политические) и организационные. К конституционным принципам относятся: участие граждан в государственном управлении; демократический централизм; социалистическая законность; научность; социалистический федерализм; плановость; расширение гласности и постоянного учета общественного мнения. Как организационные принципы определялись: отраслевой; территориально-производственный; линейный; функциональный; двойного подчинения (принципы построения аппарата управления) и рациональное распределение полномочий; ответственность органов управления; сочетания коллегиальности с єдиноначальністю (принципы деятельности аппарата управления).
Ц. Ямпольская разделяла принципы на три группы: организационно-политические (демократический централизм, участие масс в управлении, законности), организационно-технические принципы построения аппарата управления (территориально-производственный, отраслевой, функциональный и т. др.), организационно-технические принципы деятельности аппарата управления (четкое разделение труда, единство распорядительства и т. п). В. Основные предлагал подразделять принципы на общие сущностные, организационно-политические, видовые, частные функциональные. П. Романов классифицирует их на политические, экономические, организационно-правовые, технические. Г. Атаманчук выделял общественно-политические принципы, функционально-структурные, организационно-структурные и принципы государственно-управленческой деятельности.
На современном этапе классификация принципов государственного управления выглядит несколько иначе, однако кардинально не отличается от советской. Так, Н. Нижник выделяет две группы принципов:
1. Общественно-политические, отражающие и раскрывающие социальную природу государственного управления, его детерминированность и обусловленность обществом. Система этих принципов охватывает демократизм, законность, социальное направление, объективность, гласность.
2. Многочисленные структурные принципы, синтезированные через исследование функциональной и организационной структур государственного управления.
В учебнике административного права можно найти несколько иное деление:
1) социально-политические: демократизм, участие населения в управленческой деятельности; равноправие лиц; равенство всех перед законом; законность; гласность; учет общественного мнения; объективность;
2) организационные принципы построения аппарата государственного управления: отраслевой, функциональный, территориальный;
3) организационные принципы функционирования аппарата государственного управления-нормативность деятельности, единоначалие и коллегиальность; разделение управленческого труда; ответственность за свои решения; оперативная самостоятельность.
Однако так же, как в свое время советские принципы государственного управления, которыми было искусственно подменено принципы административного права, сыграли значительную роль в утверждении жесткой системы централизованного государственного управления, так же сегодня есть возможность путем замены принципов государственного управления, прочно укоренились в сознании общества, на новые, демократические принципы в отношениях «государство – человек» создать качественно новую систему публичной администрации.
Принципы имеют свойства динамического развития и трансформируются вместе с государством, поэтому принципы вообще, и государственного управления в частности, имеют:
1) основываться на законах развития общества, его социальных и экономических законах и законах государственного управления;
2) соответствовать целям управления, отражать основные свойства, связи и отношения управления;
3) учитывать временные и территориальные аспекты процессов государственного управления;
4) иметь правовое оформление, т. е. быть закрепленными в нормативных документах, поскольку каждый принцип управления является целенаправленным – его применяют для решения конкретных организационно-политических и социально-экономических задач.
Поскольку принципы, как говорится, имеют правовое оформление, необходимо обратиться к Конституции Украины и законов, регулирующих отношения в указанной сфере. В Украине это законы «О Кабинете Министров Украины», «О центральных органах исполнительной власти» и «О местные государственные администрации».
Так, Конституция Украины закрепляет такие принципы организации и деятельности исполнительной власти: верховенство права, законность, демократизм, гласность, политическая беспристрастность, сочетание централизации и децентрализации, возможность обжалования незаконных решений, действий и бездействия органов исполнительной власти.
Закон «О Кабинете Министров Украины» устанавливает, что его деятельность основывается на принципах верховенства права, законности, разделения государственной власти, непрерывности, коллегиальности, солидарной ответственности, открытости и прозрачности. Другой Закон – «О центральных органах исполнительной власти» определяет, что деятельность министерств и других центральных органов исполнительной власти основывается на принципах верховенства права, обеспечения соблюдения прав и свобод человека и гражданина, непрерывности, законности, обеспечения единства государственной политики, открытости и прозрачности, ответственности. В Законе же «О местные государственные администрации» указано, что они действуют на началах ответственности перед человеком и государством за свою деятельность; верховенства права; законности; приоритетности прав человека; гласности; сочетание государственных и местных интересов.
На наш взгляд, для того чтобы система органов исполнительной власти работала как единый слаженный механизм, необходимо так же унифицировать законодательно закрепленные принципы организации и деятельности органов исполнительной власти с учетом особенностей, присущих каждому отдельному их уровню, что определенные Конституцию. Кроме того, важно подчеркнуть те принципы, которые сейчас приобретают все большее значение в связи с демократизацией всей системы органов государственной власти.
Таким образом, принципами, на которых базируется организация и деятельность органов исполнительной власти, на современном этапе должны стать:
- верховенство права;
- обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина
- законности;
- открытости и прозрачности;
- гласности;
- ответственности;
- возможности обжалования незаконных решений, действий и бездействия органов исполнительной власти.
Смена устаревших принципов советского государственного управления на современные демократические принципы публичного администрирования станут базисом для всех дальнейших преобразований на территории нашего государства. Формирование принципов деятельности публичной администрации в Украине должна стать отражением перехода национальной правовой системы от принципа «человек – винтик системы» к принципу «государство для человека».
Фактически указанные выше принципы создают своеобразную основу для проведения необходимых преобразований в механизме исполнительной власти нашего государства, учитывая, с одной стороны, положительные достояния Европы в этой отрасли, с другой – специфику и особенность отечественной модернизированной системы государственного управления.
