Средства государственного регулирования отношений на фондовом рынке Украины
В статье через понятия и систему средств дана характеристика управления как правовую форму государственного регулирования экономики. По субъектному составу в системе средств регулирующего воздействия на фондовые правоотношения выделены средства государственного регулирования, средства саморегулирования и средства внутрикорпоративного регулирования. Исследованы общие и специальные средства государственного регулирования отношений на фондовом рынке.
Свое влияние на развитие экономических отношений на фондовом рынке государство осуществляет благодаря использованию широкого спектра форм, методов и средств государственного регулирования.
Управление как правовая форма государственного регулирования экономики предполагает принятие компетентным органом юридически значимых решений для субъектов хозяйствования по оперативным вопросам хозяйственной жизни, которые связаны с применением установленных законом средств регулирующего влияния государства на деятельность субъектов хозяйствования.
В действующем законодательстве Украины и специальной литературе термины форма и средство государственного регулирования используются в разных значениях. Несмотря на то, что перечень основных средств регулирующего влияния государства на деятельность субъектов хозяйствования определен в ст. 12 ГК Украины, в законах, определяющих правовые основы государственного регулирования отношений на финансовом и фондовом рынках Украины (это в частности ст. 3 Закона Украины «О государственном регулировании рынка ценных бумаг», ст. 20 Закона Украины «О финансовых услугах и государственном регулировании рынков финансовых услуг»), положения ГК Украины не учтены. Смешение понятий «форма» и «средства государственного регулирования» присутствует и в научной литературе. Это обусловливает необходимость научно-теоретического исследования содержания указанных понятий.
Исследованию правовых средств государственного регулирования деятельности субъектов хозяйствования посвятили свои работы А. Андрущак, С. Алексеев, Е. Бекирова, А. Безух,. Добровольская, А. Квасніцька, И. Лукач, Л. Малько, В. Мамутов, И. Пастух, В. Поединок, В. Полюхович, А. Попова, И. Шамрай, С. Шишкин, А. Шпомер, В. Щербина.
Цель исследования: через понятие и охарактеризовать систему средств управления как правовую форму государственного регулирования хозяйственных отношений на фондовом рынке Украины.
Средство определяют как то, что является орудием в любом действии, деле, предметы (явления, процессы), посредством которых обеспечивается достижение цели, получение необходимого результата юридической деятельности. К правовых средств. Карташов относит такие, которые закреплены нормативно-правовыми актами и подлежат обязательному использованию в указанных ситуациях. С. Алексеев определяет правовые средства как нормы права, индивидуальные предписания и веления, договоры, средства юридической техники, все другие инструменты регулирования, рассматриваемые в единстве характерного для них содержания и формы. Аналогичное широкое толкование категории «правовые средства» дает В. Безух. Л. Малько под правовыми средствами понимает правовые явления, выражающиеся в инструментах (установленнях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей.
В составе правовых средств выделяются средства государственного регулирования хозяйственной деятельности, под которыми В. Щербина понимает закрепленные в правовой (юридической) форме средства (инструменты, сервис) экономического, организационного и правового воздействия государства на деятельность субъектов хозяйствования, применение которых должно быть направлено: 1) на обеспечение оптимального государственного регулирования, которое бы исключало чрезмерное вмешательство государства в организацию и осуществление хозяйственной деятельности; 2) на обеспечение оптимального сочетания рыночного саморегулирования экономических (хозяйственных) отношений субъектов хозяйствования и государственного регулирования макроэкономических процессов в государстве.
Неисчерпывающий перечень средств регулирующего влияния государства на деятельность субъектов хозяйствования определяет ч. 2 ст. 12 ГК Украины. Адекватность избранных правовых средств характеру общественных отношений, подлежащих урегулированию, обеспечивает эффективность правового воздействия на те или иные группы общественных отношений. Отсутствие глубоких специальных теоретических исследований порождает трудности, связанные с выбором правовых средств, наиболее приемлемых для решения конкретных ситуаций, и их правильным применением.
В. Щербина классифицирует средства государственного регулирования хозяйственной деятельности на экономико-правовые (государственное заказ; государственные закупки; регулирование цен и тарифов; предоставление инвестиционных, налоговых и других льгот; предоставление дотаций, компенсаций, целевых инноваций и субсидий); организационно-правовые (лицензирование и квотирование, издание документов разрешительного характера, сертификация и стандартизация, применение нормативов и лимитов, контроль и надзор за хозяйственной деятельностью) и юридические (правовые) средства (штрафные и административно-правовые санкции, организационно-хозяйственные договоры, типовые и примерные договоры). К средствам государственного регулирования на фондовом рынке относит контроль и В. Полюхович. По нашему мнению, контроль и надзор за хозяйственной деятельностью является формой государственного регулирования, содержание которой предполагает установление соответствия фактической деятельности субъекта хозяйствования установленным законодательством требованиям путем проведения проверок, ревизий и других мероприятий, следствием которых может быть привлечение к ответственности, в том числе в форме административно-хозяйственных санкциях. Такая позиция соответствует ГК Украины, в названии гл. 2 которого речь идет о формах участия государства в сфере хозяйствования, в том числе контроль и надзор (ст. 19 ГК Украины). Утверждение типовых и примерных договоров, по нашему мнению, является средством нормативного регулирования как формы государственного регулирования.
С основанием все средства государственного регулирования, определены ст. 12 ГК Украины и специальными законами, которые регулируют осуществление отдельных видов хозяйственной деятельности, следует отнести юридических (правовых), в связи с чем они не требуют отдельного выделения в юридических классификациях средств государственного регулирования.
По содержанию средства государственного регулирования подразделяются на средства тарифного регулирования (регулирование цен и тарифов, предоставление инвестиционных, налоговых и других льгот; предоставление дотаций, компенсаций, целевых инноваций и субсидий) и нетарифного регулирования (лицензирование и квотирование, сертификация и стандартизация, применение нормативов и лимитов), а также на административные, которые предусматривают установление определенных правил или ограничений в осуществлении хозяйственной деятельности, нарушение которых влечет за собой применение административно-хозяйственных санкций, и экономические, которые направлены на поддержку отдельных субъектов хозяйствования, обеспечение их заинтересованности в осуществлении общественно важных видов деятельности.
Разделяя точку зрения о том, что в состав субъектов государственного регулирования относятся только уполномоченные государственные органы, считаем, что средства государственного регулирования могут определяться исключительно законом. В связи с этим не поддерживаем точку зрения о включении к средствам государственного регулирования содержащихся в корпоративных кодексах и принципах, модельных уставах, типовых уставах и договорах, в локальных нормативных актах (в частности, в учредительных документах) участников корпоративных отношений. Регулирование деятельности участников корпоративных отношений, в частности на фондовом рынке, в локальных актах участников хозяйственных отношений (уставах, корпоративных кодексах, правилах и т. п) является внутрикорпоративным регулированием. Реализация делегированной компетенции СРО по регулированию фондового рынка осуществляется с использованием средств саморегулирования.
Следовательно, по субъектному составу регулировочный влияние на фондовые правоотношения может осуществляться с использованием:
– средств государственного регулирования, определенных законом, уполномоченным государственным органом или органом местного самоуправления на территории соответствующей административно-территориальной единицы;
– средств саморегулирования, определенных локальными актами, СРО и объединениями профессиональных участников;
– средств внутрикорпоративного регулирования, определенных локальными актами субъектов корпоративных отношений.
Следует поддержать точку зрения С. Алексеева, правовые средства следует исследовать с позиций их функционального предназначения, тех черт, которые характеризуют их как инструменты правового регулирования, решения экономических и иных социальных задач.
Текущее управление фондовым рынком осуществляется с использованием общих и особых мер государственного регулирования, к которым следует отнести:
1. Лицензирование профессиональной деятельности на фондовом рынке.
Представители науки административного права Ю. Козлов и Ю. Тихомиров определяют лицензирование как особую процедуру (лицензионное производство) специального удостоверения (признания) права хозяйствующего субъекта на осуществление определенного вида деятельности с соблюдением правил, норм, требований и стандартов. Другие ученые – А. Агапов и А. Олейник – считают, что лицензирование – это правовой режим начала и процесса последующего осуществления отдельных видов деятельности, предполагающий государственное подтверждение и определение пределов права на ведение хозяйственной деятельности, государственный контроль за ее осуществлением, возможность прекращения деятельности по особым основаниям органами государства. Лицензирование является одной из форм разрешительного способа регулирования, который применяется в случае необходимости обеспечения защиты общественных интересов, когда «автономность» поведения субъектов права может противоречить этим интересам.
Вопросы правового регулирования лицензирования хозяйственной деятельности в отечественной юридической науке в последние годы были предметом исследований Е. Бекировой, В. Добровольской, И. Пастух, В. Полюховича, А. Поповой, И. Шамрай, А. Шпомер и других. Лицензирование профессиональной деятельности на фондовом рынке определяется как вид организационно-хозяйственных правоотношений, возникающих в связи и в процессе предоставления разрешения на осуществление видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг путем издания уполномоченным органом государственной власти лицензиату специального документа – лицензии.
Правовая регламентация отношений в сфере лицензирования профессиональной деятельности на фондовом рынке обеспечивается нормами Конституции Украины, законов Украины от 01.06.2000 г. № 1775-III «О лицензировании определенных видов предпринимательской деятельности», «О государственном регулировании рынка ценных бумаг», «О ценные бумаги и фондовый рынок» и лицензионными условиями, утвержденными для каждого вида профессиональной деятельности на фондовом рынке решениями НКЦБФР. С целью установления единой системы и порядка лицензирования на территории Украины, соблюдение принципов лицензирования – гласности, открытости, законности, усиление роли закона в регулировании процедуры лицензирования отдельных видов хозяйственной деятельности – действие Закона «О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности» была распространена на всех субъектов хозяйствования, в частности профессиональных участников фондового рынка. Виды хозяйственной деятельности, подлежащие лицензированию, определены ст. 9 Закона «О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности».
2. Государственная регистрация является разрешительным средством государственного регулирования, юридическим фактом, который подтверждает легитимность функционирования организации, возникновение, изменение и прекращение конкретных правоотношений, удостоверение фактических обстоятельств. Общая процедура государственной регистрации субъектов хозяйствования, являющихся участниками фондового рынка, осуществляется в порядке, определенном Законом Украины от 15.05.2003 г. № 755-IV «О государственной регистрации физических лиц-предпринимателей и юридических лиц», специальными законами и подзаконными нормативными актами, была неоднократно предметом специальных научных исследований В. Винник, В. Джуринского, М. Исакова, А. Кармази, А. Квасніцької, Н. Козлова, И. Кучеренко, В. Маркова, В. Петренко, В. Татькова, В. Щербины, не имеет принципиальных особенностей в исследуемых правоотношениях и поэтому не является предметом нашего исследования.
Специальной регистрации на фондовом рынке подлежат:
а) профессиональные участники фондового рынка – путем включения в Государственный реестр финансовых учреждений, которые предоставляют финансовые услуги на рынке ценных бумаг;
б) ИСИ – путем введения Единого государственного реестра ИСИ;
в) объединения профессиональных участников фондового рынка и СРО;
г) уполномоченные рейтинговые агентства – путем включения в Государственный реестр уполномоченных рейтинговых агентств;
г) аудиторские фирмы, которые могут проводить аудиторские проверки профессиональных участников рынка ценных бумаг – путем ведения реестра.
Кроме государственной регистрации участников фондового рынка регистрации подлежат правила (изменения к ним) ФБ, ЦД других профессиональных участников фондового рынка; выпуски (эмиссии) ценных бумаг и информации о выпуске (эмиссию) ценных бумаг, в частности ценные бумаги иностранных эмитентов, находящихся в обращении на территории Украины.
3. Связанные с ликвидацией участников фондового рынка:
– обращение НКЦБФР в суд с иском о прекращения АО по основаниям, определенным п. 31-1 ст. 8 Закона «О государственном регулировании фондового рынка»;
– нарушение НКЦБФР в суде вопрос о ликвидации КИФ и СРО (п. 23 ст. 8 Закона «О государственном регулировании») путем обращения в хозяйственный суд с соответствующим иском;
– принятия НКЦБФР решения о ликвидации ПИФ (п. 23 ст. 8 Закона «О государственном регулировании»).
4. Разрешительный (согласовательный) порядок:
– размещения и обращения ценных бумаг украинских эмитентов за пределами Украины;
– допуска ценных бумаг иностранных эмитентов и обращения их на территории Украины;
– эмиссии сертификатов ФОН и ипотечных сертификатов;
– приобретения или увеличения инвестором существенного участия в профессиональном участнике фондового рынка;
– участия иностранного юридического или физического лица в профессиональном участнике фондового рынка в Украине (ч. 3 ст. 27-1 Закона «О государственном регулировании рынка ценных бумаг»);
– концентрации в случаях, определенных Законом Украины от 11.01.2001 г. № 2210-III «О защите экономической конкуренции»;
– назначение кандидатур на должности руководителей ФБ.
5. Установление требований к ценным бумагам и их выпуска:
– требования к бланкам и глобальных сертификатов;
– определение рейтинговой оценки ценных бумаг;
– стандарты выпуска (эмиссии) ценных бумаг, информации о выпуске ценных бумаг, предлагаемых для открытой продажи (размещения) на территории Украины, в том числе иностранных эмитентов, осуществляющих выпуск ценных бумаг на территории Украины;
– дополнительные требования относительно выпуска ценных бумаг коммерческими банками.
6. Установление требований к эмитентам; требований, критериев и стандартов профессиональной деятельности на фондовом рынке и операций с ценными бумагами:
– требований к эмитентам и их ценным бумагам;
– критериев и требований к осуществлению профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, ограничения относительно совмещения видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;
– по осуществлению и учету операций на рынке ценных бумаг;
– требований к договорам на осуществление профессиональной деятельности на фондовом рынке;
– требований к программных продуктов, программного обеспечения автоматизированных, информационных и информационно-телекоммуникационных систем, предназначенных для осуществления профессиональной деятельности на фондовом рынке, и его учет.
7. Установление требований к раскрытию информации участниками фондового рынка, СРО, объединениями профессиональных участников фондового рынка:
– эмитентами ценных бумаг в форме представления регулярной и особой информации, информации о владельцах значительных пакетов акций, информации в общем сообщении АО о проведении общего собрания, сведения о создании или приобретении акций АО одним лицом;
– инвесторами в случае приобретения или увеличения существенного участия в профессиональном участнике фондового рынка;
– СРО и объединениями профессиональных участников фондового рынка о своей деятельности в форме квартальной, годовой, нерегулярной информации;
– административных данных профессиональными участниками фондового рынка;
– составление и понятие информации уполномоченными рейтинговыми агентствами;
– финансовый мониторинг.
8. Предоставление инвестиционных, налоговых и других льгот участникам фондового рынка (ст. 12 ГК Украины). Считаем, что средством государственного регулирования следует определять не только налоговые льготы, но и всю налоговую политику государства, направленную на обеспечение экономически обоснованной налоговой нагрузки на субъектов хозяйствования, стимулирование общественно необходимой экономической деятельности субъектов, а также соблюдение принципа социальной справедливости и конституционных гарантий прав граждан при налогообложении их доходов (ст. 10 ГК Украины), что оказывается на фондовом рынке в увеличении или уменьшении налоговой ставки при налогообложении инвестиционной прибыли, включении или исключении из объектов налогообложения отдельных операций с ценными бумагами (ст. 140, п. 141.2 ст.141, ст.ст. 142, 151, 153, 167, 170, 196 Налогового кодекса Украины), отдельный учет и налогообложение операций с ценными бумагами на внебиржевом рынке, что направлено на снижение доли внебиржевого рынка в Украине. Такая позиция соответствует ст. 17 ГК Украины, в которой речь уже идет не о налоговых льготах, а о системе налогообложения в целом.
9. Регулирования цен и тарифов:
– установление НКЦБФР по согласованию с АМК Украины максимальных размеров тарифов на оплату услуг ФБ (п. 5-4 ст. 8 Закона «О государственном регулировании»);
– установление НКЦБФР предельных тарифов на услуги рейтинговых агентств, которые оплачиваются за счет средств государственного и местных бюджетов (п. 27 ст. 8 Закона «О государственном регулировании»).
10. Сертификация специалистов фондового рынка и установление требований к высшим руководителям и главных бухгалтеров профессиональных участников фондового рынка.
11. Формирование и ведение информационной базы данных о фондовом рынке.
12. Мониторинг движения инвестиций в Украину и за ее пределы через фондовый рынок.
13. Внедрение модели инфраструктуры фондового рынка.
Таким образом, в контексте проведенного исследования средство государственного регулирования можно определить как предусмотренный законом инструмент регулирующего воздействия государства на фондовые отношения, направлен на установление правил или ограничений в осуществлении хозяйственной деятельности на фондовом рынке, нарушение которых влечет за собой применение административно-хозяйственных санкций, экономическую поддержку и обеспечение заинтересованности участников фондового рынка в осуществлении хозяйственной деятельности и операций на фондовом рынке с использованием ценных бумаг и производных финансовых инструментов, обеспечение оптимального сочетания государственного регулирования и саморегулирования отношений на фондовом рынке.
Степень и пределы государственного вмешательства в экономику, использование преимущественно тех или иных форм, методов и средств государственного регулирования зависят от уровня и особенностей национального развития экономики и рынка и в конечном итоге предопределяют избрание концепции государственного регулирования экономики в целом и фондового рынка в частности.
Перспективы дальнейших исследований предусматривают проведение специальных научных исследований основных принципов государственного регулирования и саморегулирования отношений на фондовом рынке, их правовых форм и методов.
