Чим загрожує новий закон про держслужбу суддям та працівникам апарату судів
Реформування системи забезпечення функціонування держави неможливе без проведення глибокої реформації кадрів, які в таку систему включені. Про необхідність зміни політики організації роботи чиновників та скорочення їх числа неодноразово заявляли Президент, представники законодавчої, судової і самої виконавчої влади. Тільки за останнє десятиліття парламентарі розглядали близько десятка проектів законодавчих актів, спрямованих на зміну існуючої системи та організації проходження державної служби.
Ще 17.11.2011 Верховна Рада прийняла Закон «Про державну службу», який підписав Президент, і реформа, здавалося, повинна була відбутися. Але практика показала, що затверджений нормативно-правовий акт не відповідає не тодішнім, ні сьогоднішнім реаліям українського суспільства і не дотягує до європейських стандартів, у зв'язку з чим вступ його в силу не раз відкладалося. Після визначення курсу держави на Європу було прийнято рішення не проводити «косметичний ремонт» зазначеного закону, а розробити абсолютно новий документ, в основу якого повинні були лягти саме європейські принципи і стандарти.
Після кропіткої роботи над законодавчим актом консолідованих зусиль всіх гілок влади із залученням національних та міжнародних експертів 30.03.2015 Кабінет міністрів вніс до парламенту новий проект закону «Про державну службу». Положення його первісного тексту викликали чимало критики з боку діючих чиновників та інших осіб. Але незважаючи на неточності документу, що свідчать про необхідність його доопрацювання, парламент вже 23.04.2015 ухвалив його в першому читанні. Після цього почалася складна робота щодо його доопрацювання. Як зазначили в профільному Комітеті Верховної Ради з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування, від 125 суб'єктів законодавчої ініціативи надійшло 1382 правки до проекту, і понад 400 з них були враховані.
Процедура розгляду народними депутатами проекту у другому читанні була нелегкою. «Каменями спотикання», як часто буває, стали матеріальні питання, зокрема про оплату праці та нарахування спеціальних пенсій. Однак 261 голос народних депутатів поставив нову точку звіту в процесі реформування державного апарату – законопроект №2490 «Про державну службу» був прийнятий у другому читанні і в цілому. Після підписання його головою Верховної Ради і Президентом Україну чекає глобальна реформація всього чиновницького апарату. Торкнеться вона і судів. Що змінить в укладі храмів Феміди новий Закон, як тепер організує свою роботу апарат, і потрібен статус державного службовця помічникам суддів, з'ясовувала «Судово-юридична газета».
Суддя – не чиновник
У новому нормативно-правовому акті чітко вказано, що на суддів положення Закону «Про державну службу» не поширюються. Попередня редакція Закону такого обмеження сфери його дії не встановлювала. Більше того, у постанові судової палати в адміністративних спорах Верховного Суду України від 2.07.2013 колегія суддів на підставі аналізу ст. 1 і 2 Закону №3723-XII та ч. 2 ст. 1 Закону №2862-XII прийшла до висновку, що суддя є державним посадовою особою, що здійснює функції представника державної судової влади на постійній основі, наділений повноваженнями здійснювати правосуддя і отримує суддівська винагорода за рахунок державних коштів.
Крім того, чинний на сьогодні Закон «Про судоустрій і статус суддів» має положення, що відсилають до Закону «Про державну службу». Наприклад, відповідно до ч. 2 ст. 141, суддя у відставці, який не досяг віку, встановленого ч. 1 цієї статті, отримує щомісячне довічне грошове утримання, а при досягненні ним встановленого ч. 1 віку за ним зберігається право на одержання щомісячного довічного грошового утримання або, за його вибором, призначається пенсія на умовах, передбачених ст. 37 Закону України «Про державну службу». Втім, також зазначено, що з 1 січня 2016 р. виплата щомісячного довічного грошового утримання, призначеного відповідно до ст. 141, на період роботи на посадах, які дають право на його призначення або на призначення пенсії в порядку і на умовах, передбачених законами «Про прокуратуру», «Про наукову і науково-технічну діяльність», «Про статус народного депутата України», «Про державну службу», припиняється. На цей період призначається і виплачується пенсія відповідно до Закону «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування».
Очевидно, саме з метою вдосконалення законодавства та чіткого визначення статусу суддів положення про непоширення на них дії Закону україни «Про державну службу» знайшло своє місце в нормативному акті.
Помічник від слова «допомагати»
Якщо для суддів нова редакція закону особливих змін не зазнає, то їх помічники статусу державних службовців втрачають, набуваючи статус працівників патронатної служби. Слід відразу зазначити, що надії помічників суддів на те, що патронатна служба – це вид діяльності, а їх статус чиновників залишиться незмінним, не відповідає дійсності. На сьогоднішній день патронатна служба регулюється, наприклад, постановою Кабінету міністрів №851 від 19.05.1999 «Про затвердження Порядку перебування на державній службі працівників патронатної служби членів Кабінету міністрів України та голів місцевих державних адміністрацій», п. 4 якого вказує, що працівники патронатної служби є державними службовцями. Однак знову прийнятий Закон «Про державну службу» чітко розмежовує патронатну службу і державну.
Спірним і вводить в оману є той факт, що регулювання патронатної служби знайшло своє місце саме в новому законі про держслужбу, сфера дії якого охоплює організацію діяльності безпосередньо державної служби. Але навіть цьому є своє пояснення. Наприклад, служба в патронат може зараховуватися в стаж державної служби, однак лише за умови, що особа була чиновником до вступу в патронат, а після закінчення роботи в ньому знову повернеться на державну службу. В інших випадках, на жаль, роки роботи в патронат не можуть призвести до отримання нового рангу або підвищення заробітної плати.
Патронатна служба була закладена у новий закон на основі європейських стандартів. Її відділення від державної служби викликано тим, що помічники суддів безпосередньо не виконують функцій щодо забезпечення діяльності держави, а забезпечують роботу судді, здійснюючи допомогу в забезпеченні процесу відправлення правосуддя. Наприклад, винесення рішення – це функціональна обов'язок судді, а його матеріальне забезпечення покладено на апарат, до якого на сьогоднішній день і віднесений помічник.
Однак практика свідчить про те, що помічник судді органічно не вписується в апарат суду як частина механізму, що забезпечує роботу служителя Феміди. Його функціональні обов'язки пов'язані, насамперед, з виконанням покладених на суддю завдань, які не вимагають безпосереднього винесення рішень. Йдеться, наприклад, про підготовку процесуальних рішень по справі або проектів рішень. З одного боку, це функції судді, але з іншого, законодавець визначив посадова особа, на яку він може покласти ці функції – свого помічника. Саме тому суть виконання помічником своїх обов'язків набагато ширше простого матеріального і організаційного забезпечення роботи судді, яку виконує апарат суду. Про це свідчать і положення посадової інструкції, яка серед функціональних обов'язків помічника передбачає і виконання інших доручень судді. Таким чином, коло посадових обов'язків такого помічника є не тільки широким, але і досить нечітким, що також не узгоджується зі статусом державного службовця.
Трудових гарантій більше немає
Серед працівників судів, які займають посади помічників суддів, немає впевненості в завтрашньому дні. І неспроста – закон передбачає не тільки позбавлення їх статусу державних службовців, але і цілий ряд витікаючіх з цього наслідків. Зокрема, це стосується поширення на помічників трудових гарантій. Якщо в питанні підстави для призначення на посаду особливих змін не буде (уявлення самого судді), то порядок такого призначення, звільнення та проходження служби законодавці внесли зміни.
По-перше, виключається спеціальна перевірка, яку потрібно проходити для вступу особи на державну службу, у зв'язку з тим, що така служба не вважається державною. Це економить час помічника судді від моменту бажання судді вступити з ним у трудові відносини до призначення. Слід зазначити, то така спеціальна перевірка іноді може досягати декількох місяців у зв'язку з бюрократизацією процедури її проведення.
Примітним є і той факт, що «роботодавцем для працівника патронатної служби керівник апарату органу, в нашому випадку – керівник апарату суду. Таким чином, процедура призначення на посаду помічника буде проходити наступним чином: суддя, обравши кандидата, вносить подання про його призначення, і керівник апарату суду видає наказ про таке призначення. Що стосується укладення між сторонами трудового договору, контракту або іншого підстави для працевлаштування, то на це питання новий закон відповіді не дає. Швидше за все, ці моменти будуть регламентовані безпосередньо при впровадженні правового акта Кабінетом міністрів або Державною судовою адміністрацією.
Важливо також, що на помічника судді як патронатного службовця будуть поширюватися положення трудового законодавства, за винятком трудових гарантій щодо звільнення, передбачені ст. 39-1, 41-43-1, 49-2 Кзпп. Отже, він має такі ж трудові права, як і інші працівники апарату, і його можна притягнути до відповідальності за порушення законодавства і невиконання, наприклад, посадових обов'язків.
Гідно уваги і положення про те, що звільнення помічника з патронатної служби може відбуватися за поданням як судді, так і керівника апарату. Це, а також норма про те, що саме останній виступає роботодавцем, вказує на значимість для помічника судді в статусі патронатного службовця не тільки судді, але й керівника апарату суду, хоча останній, згідно з принципами патронатної служби, не повинен жодним чином впливати на помічника. Разом з тим, закон встановлює, що обов'язками керівника апарату є організація роботи та забезпечення дисципліни саме державних службовців – їх він і може притягати до відповідальності. Таким чином, питання, хто саме буде стежити за дотриманням помічником судді норм трудового законодавства у випадку, скажімо, перебування судді на лікарняному або у відпустці, залишається невирішеним.
Найзначнішим для нинішніх помічників є положення про звільнення з посади патронатного службовця у зв'язку із закінченням відправлення правосуддя суддів, у якого працює помічник. Це стосується як відставки, смерті, так і, наприклад, звільнення. Зважаючи на сьогоднішню ситуацію, коли служителі Феміди очікують проходження кваліфікаційного оцінювання та відповідної перевірки, їх помічники не можуть бути впевнені у завтрашньому дні. Як зазначено вище, якщо суддя підлягає звільненню, його помічник як патронатный службовець звільняється автоматично. Трудові гарантії щодо збереження робочого місця або надання іншого у зв'язку зі зміною умов праці, на помічників не поширюються. У разі, якщо такий помічник захоче зайняти посаду в апараті, законодавець встановив, що претендувати на неї він може на загальних підставах – через конкурс, підготувавши всі документи і пройшовши спеціальну перевірку.
Як працювати помічнику з чиновниками?
Згідно з положеннями закону, державні службовці, до яких віднесені працівники апарату суду за винятком помічників суддів, зобов'язані виконувати накази (розпорядження), доручення керівника, видані в межах його повноважень, і під час виконання своїх обов'язків повинні виконувати доручення працівників патронатної служби, якими, по суті, є помічники. У зв'язку з цим у працівників судової системи виникло питання взаємодії двох видів працівників в рамках однієї системи – чиновників і патронатних службовців. Однак слід зазначити, що і на сьогоднішній день працівники апарату зобов'язані виконувати накази (розпорядження) та доручення керівника, а в деяких випадках і судді для забезпечення його роботи. У той же час, згідно посадової інструкції, наприклад, секретаря, помічник судді організовує його роботу. Але як він зможе організувати її, не даючи секретарю окремих доручень? Швидше за все, всі питання про взаємодію цих співробітників, які будуть віднесені до різних видів служб (державної та патронатної), будуть вирішуватися в процесі імплементації нормативного акта.
Хто оплатить працю?
Серед спірних моментів виявилася і оплата праці помічника судді в новому статусі патронатного службовця. Якщо сьогодні основна частина його зарплатні – це премії та надбавки за державну службу, то в новому статусі цього не буде. Те ж стосується й інших вигод статусу держслужбовця, таких як відпускні виплати, підвищена пенсія та інші соціальні нарахування. Законодавці питання оплати праці не регламентували, і рішення цієї задачі буде, швидше за все, здійснюється пізніше. Слід відзначити, що позбавляючи помічників суддів соціальних гарантій як державних службовців, уряду буде необхідно компенсувати їх нестачу.
Також важливим буде встановлення фіксованого окладу і застосування до диференціації заробітної плати помічників в залежності від навантаження та обсягу виконуваної роботи. Інакше може вийти так, що один суддя на договірних підставах буде оцінювати працю свого помічника в 10 тис. грн, а інший – в 20 тис. грн. Отже, уряду належить нелегка праця по впровадженню положень закону, а служителям Феміди і їх помічникам – з ухвалення нововведень і організації робочого процесу з таким довгоочікуваним, але в той же час несподіваним новими правилами.
Тетяна Козаченко, директор департаменту з питань люстрації Міністерства юстиції
– Зміни, передбачені новим Законом «Про державну службу», безумовно, необхідні. Але для побудови правої держави недостатньо просто мати хороший закон. Якщо не переглянути фінансування, структуру державних органів, їх функціональні обов'язки, не визначити, наскільки ті чи інші відомства взагалі потрібні державі, ми і далі будемо утримувати громіздкий державний апарат, в якому немає ніякої необхідності. Якщо відбирати нових держслужбовців за конкурсом, але при цьому не переатестувати тих, які вже працюють, вийде, що нові люди будуть інтегруватися в неефективну, спотворену систему, і це не дасть ніякого позитивного ефекту.
Вважаю, що для справжньої реформи державної служби необхідно потужне фінансування. Потрібно на системному рівні переглянути функціонал державних органів, провести автоматизацію їх роботи, зробити прозорою систему звітності, щоб люди могли дізнатися, як вирішує проблеми те чи інше відомство, просто зайшовши на їхній сайт. І, звичайно, потрібно побороти корупцію. Коли більше року тому я прийшла на державну службу, мені було цікаво подивитися, чи можливе щось там змінити зсередини. Зараз я можу сказати, що є тільки два види держслужбовців: корупціонери і раби. Раби теж діляться на два види – раби-волонтери і раби-клептомани. Погані умови роботи, низька зарплата, погане керівництво і загальна організація роботи призводять до того, що люди інших типів працювати в держустанови просто не приходять. Якщо мене запитають, хто я, чесно відповім, що я – волонтер-раб. По-іншому людей, які приходять працювати на держслужбу, назвати складно. У нас в департаменті люстрації за штатом має бути 21 співробітник, а працюють лише 15. Люди звільняються, не хочуть працювати в таких умовах. За чинними нормам я не можу відразу взяти на роботу потрібного мені спеціаліста, який хоче працювати – потрібен конкурс, на проведення якого необхідно не менше місяця. Чи треба брати когось з тих, хто вже працює на держслужбі, але не факт, що я потребую його послугах як фахівця. Коли я йшла працювати на державну службу, я дала собі слово, що пропрацюю на ній рівно два роки і піду, якщо нічого не зміниться на системному рівні. До цього дня залишилося трохи більше 11 місяців.
Микола Оніщук, ректор Національної школи суддів України
– Початкове сприйняття нового Закону «Про державну службу» окремими категоріями працівників апаратів судів було досить критичним і негативним. Але насправді ми повинні розуміти, що в змінах до Конституції України право на суддівську професію будуть мати тільки представники незалежних юридичних професій і тих професій, які не відносяться до державної служби. Тобто, якби було прийняте інше рішення, то, зокрема, помічники суддів не змогли б претендувати в майбутньому на можливість стати суддею. Інша справа, що прийняття нового закону не повинно призвести до зниження рівня матеріального забезпечення працівників апарату, тому що їх роль в забезпеченні ефективного судочинства надзвичайно велика, беручи до уваги завантаженість судів. І не секрет, що як раз цю важливу роботу з обробки матеріалів, які надходять до суду, підготовці проектів рішень і т. д., здійснюють саме помічники та секретарі судових засідань. Природно, що наша країна повинна бути зацікавлена в тому, щоб зберегти їх як можливих кандидатів у судді, оскільки професійний компонент їх діяльності найбільш близький до суддівської роботи і багато з них можуть стати в майбутньому кваліфікованими суддями.
Зеновій Холоднюк, голова Державної судової адміністрації
– Остаточний текст закону поки не опублікований, але якщо говорити про проект, який був рекомендований до прийняття, то помічників суддів в ньому віднесли до патронатної служби. Патронатна служба є у політичних фігур, як у народних депутатів, міністрів. Однак судді не є політиками, тому віднесення їх помічників до патронатної служби особисто у мене викликає питання.
Незалежно від того, буде помічник державним службовцям або просто службовцям – він буде працівником апарату суду. І в законопроекті є такий нюанс, що якщо навіть він буде віднесений до патронатної служби, стаж його роботи на посаді помічника буде віднесений до стажу роботи на державній службі.
Всі норми, які стосуються судової гілки влади, в тому числі з оплати праці, повинні регулюватися окремим Законом «Про судоустрій і статус суддів», що на сьогодні безпосередньо в ньому вказано. На підставі цього закону уряд прийняв відповідне рішення, і вніс зміни до своєї постанови №268, де було врегульовано питання оплати праці. У новому законі про держслужбу, в Перехідних положеннях, пропонується внести зміни в Закон «Про судоустрій і статус суддів» в цій частині. Але на наш погляд, регулювання оплати праці працівників судової гілки влади – це не питання закону про держслужбу.
Проблеми були, є і поки залишаються. До кінця цього року дефіцит фонду заробітної плати – 120 млн грн. Судова система історично недофінансовується. І в 2015 р., якщо взяти проект бюджету і наші потреби, то від потреб забезпечено лише 35%.
Валентина Симоненко, голова Ради суддів України
– У новому законі є положення, які не влаштовують суддівське співтовариство. Зокрема, Комісія за призначенням керівництва апаратів судів, яка створюється при виконавчій гілці влади, що порушує принцип розподілу гілок влади, оскільки така комісія повинна бути створена органом судової влади: ДСА, ВСЮ або РСУ.
Що стосується патронатної служби помічників суддів, питання досить непросте. Помічники дійсно призначаються за поданням судді звільняються за його поданням. Таким чином, вони залежать від судді. На них не поширюються гарантії держслужби, хоча вони все-таки працюють в органі державної влади, але поширюється антикорупційне законодавство.
З одного боку, новий закон і віднесення помічників суддів до патронатної служби дозволить виплачувати зарплату помічникові, підвищену за рішенням органу судової влади, якщо він цього вартий, оскільки на нього не поширюватиметься постанова Кабміну про оплату праці працівників держапарату. З іншого боку, на нього не поширюються гарантії держслужби щодо пенсії, відпусток і т. д. При цьому, дійсно, на тлі проведення оцінювання суддів немає гарантії, що у разі непроходження суддею оцінювання або відмови від нього, його помічник збереже своє місце в суді. Тому тут кожен повинен вирішити для себе, що для нього важливіше.
Думаю, буде ухвалено положення про помічника судді, що будуть визначені критерії, по яких призначається заробітна плата. При однаковому навантаженні в одному суді повинна бути приблизно однакова зарплата. І потім, все одно це бюджетні гроші, в питанні яких не може бути свавілля.
Олександр Дехтярчук, член Комітету ВР з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування
– Я знаю, що були звернення судової влади та представників судових органів щодо пропозицій по цим Законом. Багато хто з тих, хто пропонував прийняття Закону «Про державну службу» називали його «вікном» і «дверима», через які молоді кадри, менеджери прийдуть на державну службу. Я скептично ставлюся до такого роду, заявами і своєї позиції не змінюю. На мій погляд, положення Закону «Про державну службу» не вирішують цього питання, хоча, безсумнівно, він є кроком вперед у розвитку державної служби. Не вирішить це питання з однієї простої причини – це низька заробітна плата держслужбовців, питання збільшення якої так і не врегульовано в Законі і в Перехідних положеннях відкладено як мінімум на рік. Тому молодь не буде йти ні в органи місцевого самоврядування, ні в органи державної влади, так як заробітна плата для них не є перспективною і не буде найближчим часом.
Я не думаю, що велика кількість людей писати заяви на звільнення, однак якщо в цьому питанні не буде зроблено зрозумілих і простих кроків по збільшенню заробітної плати, то зрозуміло, що серед молодих працівників таке явище буде присутній. Можна по-різному критикувати те, що депутати не підтримали пропозицію депутата Ю. Шухевича, його поправку, яка стосувалася позбавлення спеціальних пенсій державних службовців, тобто тих держслужбовців, які пропрацювали 10 і більше років. Єдині, що стримує не звільнятися з роботи людей, що пропрацювали такий довгий термін – це все-таки наявність у певному сенсі більшою, але ніяк не великий, пенсії за вислугою років.
Щодо рангів. З одного боку – в законі закладена хороша річ, яка робить незалежним порядок нарахування заробітних плат державного службовця від волі свого керівника. Мається на увазі або від «уровняловки» або від того, що керівник десь одних заохочує, а інших навпаки – утискає. З одного боку, це начебто непогано, але з іншого боку маємо інше питання. Якщо брати депутата або міністра, який не буде держслужбовцем – тут я повністю згоден і підтримую норму закону.
Але питання, на мою думку, помічників народного депутата, з числа яких тільки чотири донедавна могли бути державними працівниками. Може треба було б зменшити їх кількість, як держслужбовців. Але ні для кого не секрет, що 35% народних депутатів у свій час були помічниками народних депутатів. Таким образів у Верховній Раді існувала відповідна школа, яка займалася вихованням майбутніх народних депутатів. І статистика це підтверджує. Відсутність державної служби для помічників народних депутатів жодним чином не буде стимулювати йти в помічники молодих і обдарованих особистостей. А не всі народні депутати мають фінансову можливість зацікавити своїх помічників. Тому будемо мати проблему в цьому напрямку.
Патронатна служба буде забезпечуватися з бюджету. Хоча існує практика, що цілий ряд народних депутатів зі своєї кишені доплачує за роботу своїх помічників.
На сьогоднішній день Закон визначає, що помічники народного депутата не є державними службовцями. Логіка була б зрозуміла, якби була чітка формула – скорочення кількості держслужбовців згодом децентралізації та реорганізації міністерств, відомств та інших органів на місцях та їх представництв на місцях дозволить вивільнені кошти спрямувати на збільшення заробітної плати, які будуть відібрані згодом усіх цих речей. Однак такого в законі не прописано. Позитивом є призначення практично на всі посади згодом конкурсу, розмежування політичних і адміністративних посад, недопущення чиновникам категорії А бути членами політичних партій.
Суддів не почули
Рішенням ХІІІ з'їзду суддів України від 13.11.2015 РСУ та ДСА було доручено з урахуванням висловлених на з'їзді пропозицій звернутися до Верховної Ради з проханням про неприпустимість при підготовці та прийнятті нового Закону «Про державну службу» погіршення існуючих умов оплати праці працівників апарату судів, віднесення помічників суддів судів загальної юрисдикції та КСУ, а також наукових консультантів суддів КСУ до працівників патронатних служб.
Також з'їздом було запропоновано передбачити у законопроекті, що рекомендації для призначення на посади, що належать до вищого корпусу державної служби в органах судової влади, здійснюються Комісією судової влади вищого корпусу державної служби, яка створюється Державною судовою адміністрацією за участю представників Конституційного Суду України, судів загальної юрисдикції, інших органів та установ судової системи. Положення про такої Комісії повинно було затверджуватися Радою суддів України за поданням голови ДСА.
Після з'їзду суддів голови Ради суддів України Валентина Симоненка та Державної судової адміністрації Зеновій Холоднюк звернулися зі спільним листом до голови ВР Володимира Гройсмана, в якому висловили пропозиції та зауваження до законопроекту «Про державну службу» №2490. Вони акцентували увагу на тому, що:
- законодавча пропозиція щодо виведення зі сфери дії закону про держслужбу помічників суддів, а також помічників і наукових консультантів суддів КСУ є необґрунтованим;
- виключення пп. 7 4 р. п. Х «Прикінцеві та перехідні положення» проекту абз. 2 ч. 1 ст. 147 Закону україни «Про судоустрій і статус суддів», яким врегульовано питання оплати праці працівників апарату судів, є абсолютно нелогічним і таким, що суперечить конституційним гарантіям прав людини.
Однак ці зауваження парламентом, як завжди, враховані не були.
У постанові судової палати в адміністративних спорах ВСУ від 2.07.2013 колегія суддів прийшла до висновку, що суддя є державним посадовою особою, що здійснює функції представника державної судової влади на постійній основі, наділений повноваженнями здійснювати правосуддя і отримує суддівська винагорода за рахунок державних коштів.
