Щодо недоліків нормативного закріплення правового статусу та кола суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил
У статті визначено поняття і види суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил, досліджено і розкрито недоліки нормативного регулювання їх правового статусу та запропоновано зміни до чинного законодавства.
Провадження у справах про порушення митних правил розглядається і як правовий інститут митного права, і як правоохоронна та правозастосовна діяльність уповноважених органів та їх посадових осіб, у межах якої реалізуються юрисдикційні повноваження відповідних органів та посадових осіб. Така діяльність за своєю сутністю є адміністративно-юрисдикційною процесуальною діяльністю, різновидом провадження у справах про адміністративні правопорушення, оскільки пов’язана з учиненням порушення митних правил, яке згідно зі статтею 458 Митного кодексу України (далі – МКУ) є адміністративним правопорушенням, і спрямована на всебічне, повне й об’єктивне з’ясування обставин справи, вирішення її відповідно до закону. Провадження у справах про порушення митних правил складається з окремих стадій, на кожній з яких участь у провадженні беруть різні особи, які постають суб’єктами цього провадження, наділені законодавством відповідними повноваженнями, правами й обов’язками, що характеризують їх правовий статус.
Питання правового регулювання провадження у справах про порушення митних правил, зокрема й участь осіб у такому провадженні, їх правовий статус досліджували у своїх працях різні вчені, сферою наукових інтересів яких є адміністративно-деліктне право, адміністративний процес, митне право (В. Бевзенко, Ю. Битяк, В. Гаращук, І. Гриценко, Є. Додін, Р. Калюжний, В. Колпаков, Т. Коломоєць, А. Комзюк, О. Кузьменко, А. Мазур, О. Музичук, В. Настюк, В. Нижникова, Д. Приймаченко, В. Шкарлупа, М. Шульга та інші, проте враховуючи відсутність у чинному законодавстві терміна суб’єкти провадження у справах про порушення митних правил, кола суб’єктів такого провадження, недосконалість норм чинного законодавства, що регулює правовий статус таких суб’єктів, дослідження проблематики вдосконалення правового регулювання статусу суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил залишається актуальним і надалі.
Метою цієї статті є визначити поняття і коло суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил, виявити і розкрити недоліки законодавчого регулювання їх статусу, запропонувати зміни до чинного законодавства з метою вдосконалення такого регулювання і покращення правового статусу суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил.
Згідно зі статтею 487 Митного кодексу провадження у справах про порушення митних правил здійснюється відповідно до цього Кодексу, а в частині, що не регулюється ним, – відповідно до законодавства України про адміністративні правопорушення. Отже, одним з основних нормативних актів, що регулюють провадження у справах про порушення митних правил, крім Митного кодексу, є Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП), який є основою законодавства України про адміністративні правопорушення. Слід акцентувати на тому, що ні в Митному кодексі, ні в КУпАП законодавець не вживає терміна суб’єкти провадження, а характеризує осіб, які, власне, і є суб’єктами провадження у справах про порушення митних правил, терміном особи, які беруть участь у провадженні у справах про порушення митних правил (ст. 497 МКУ) і відносить до кола таких осіб лише частину тих, хто реально бере участь у провадженні, наділений відповідними повноваженнями, правами і обов’язками на різних стадіях провадження. Для подальшого розгляду поставлених перед нами питань необхідно з’ясувати, кого слід розуміти під суб’єктами провадження у справах про порушення митних правил та чим визначається їх правовий статус.
Згідно з думкою В. Нижникової, «питання поняття та правової природи суб’єктів провадження належить до найбільш важливих та актуальних. Його розуміння впливає на підходи до дослідження предмета, методу та механізму правового регулювання, чіткого визначення адресатів правових норм, обсягу їхніх прав та обов’язків, межі дії норм права». При цьому слід ураховувати, що суб’єкти провадження у справах про порушення митних правил є і суб’єктами адміністративного процесу, оскільки таке провадження є різновидом адміністративного юрисдикційного процесу.
Щодо співвідношення понять «суб’єкт процесу» і «учасник процесу» думки науковців розходяться: більшість ці поняття ототожнюють, але окремі – наприклад, автори підручника «Адміністративне право» за загальною редакцією Ю. Битяка, В. Гаращука та В. Зуй вказують, що «поняття «суб’єкт процесу» є більш широким відносно поняття «учасник процесу». Поняття суб’єктів процесу включає учасників процесу, а також осіб та органи, які діють з метою ведення процесу і здатні на державно-владних засадах приймати рішення по справі останніх».
Виходячи із загальнотеоретичного розуміння понять «суб’єкт права», «суб’єкт правовідносин» можна дати таке визначення поняття «суб’єкт провадження у справах про порушення митних правил»: це особа, яка бере участь у провадженні, наділена нормами митного й адміністративного права повноваженнями, правами й обов’язками щодо її місця і ролі у провадженні та реалізує їх на конкретних стадіях провадження. Щодо правового статусу суб’єктів провадження його можна визначити як адміністративно-процесуальний статус, оскільки таке провадження врегульоване адміністративно-процесуальними нормами митного й адміністративного законодавства.
Як робить висновок у своєму дисертаційному дослідженні В. Нижникова, «аналіз суб’єктів, що приймають участь у провадженнях по справах про порушення митних правил дозволив дійти висновку відносно того, що їх правовий статус є категорією комплексною й у широкому значенні охоплює такі складові, як права та обов’язки (повноваження – для владних суб’єктів), а також гарантії й умови, без існування яких неможлива практична реалізація суб’єктами провадження своїх суб’єктивних прав і обов’язків». Цілком погоджуючись з автором щодо комплексності правового статусу суб’єктів провадження, який включає різні складові, потрібно акцентувати на тому, що серед учених-адміністративістів немає єдиної думки щодо кількості і конкретних складових, які характеризують адміністративно-правовий статус суб’єктів правовідносин, хоча всі вказують, що основою такого статусу є їх суб’єктивні права і обов’язки (повноваження для осіб, наділених владою), а також їх відповідальність та гарантії діяльності. Отже, ми вважаємо, що основними складовими, які характеризують адміністративно-процесуальний статус суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил, є їх права та обов’язки (повноваження для владних суб’єктів), а також їх відповідальність та гарантії їх діяльності.
Щодо видів суб’єктів провадження, їх класифікації, то серед науковців також немає одностайності в цьому питанні. Так, автори підручника «Курс адміністративного права України» за редакцією В. Коваленка виділяють таких суб’єктів: 1) суб’єкти, що вирішують справу; 2) суб’єкти, щодо яких вирішується справа; 3) допоміжні учасники процесу. Автори навчального посібника «Митне право України» (керівники авторського колективу – Ю. Іщенко, В. Чабан) пропонують суб’єктів провадження згідно з їх адміністративно-процесуальним статусом, інтересами у провадженні поділяти на такі групи: 1) компетентні органи й особи, які наділені правом на владні дії, які впливають на рух і долю справи; 2) суб’єкти, що мають особистий інтерес у справі (їх особливість полягає у відсутності в них владних повноважень у провадженні); 3) суб’єкти, що сприяють установленню об’єктивної істини у справі шляхом надання певної інформації щодо обставин правопорушення – свідки; 4) суб’єкти, які мають спеціальні знання, необхідні для дослідження фактичних даних у справі, – експерти й перекладачі; 5) суб’єкти, що засвідчують певні факти, дії, обставини у справі, – поняті; 6) суб’єкти, що сприяють виконанню постанови у справі.
Як бачимо, останні автори своєю класифікацією охоплюють практично всіх учасників провадження, закріплених у Митному кодексі, хоча стаття 497 МКУ («Особи, які беруть участь у провадженні у справах про порушення митних правил») багатьох з них не відносить до осіб, які беруть участь у провадженні у справах про порушення митних правил. Ці суб’єкти визначаються іншими статтями Митного кодексу, зокрема ст. 493 («Посадові особи органів доходів і зборів, які здійснюють провадження у справі про порушення митних правил»); ст. 522 МКУ («Органи, уповноважені розглядати справи про порушення митних правил» – органи доходів і зборів; місцеві суди (судді); ст. 540 («Примусове виконання постанови органу доходів і зборів або суду про накладення штрафу» – органи доходів і зборів; місцевий суд; відділ державної виконавчої служби); ст. 541 («Виконання постанови суду (судді) про конфіскацію» – державний виконавець) тощо.
Ми вважаємо, що така невизначеність, неточність щодо суб’єктів провадження в основному нормативному акті, який регулює провадження у справах про порушення митних правил, є недопустимою, і пропонуємо внести зміни до митного кодексу України, виклавши статтю 497 («Особи, які беруть участь у провадженні у справах про порушення митних правил») у такій редакції: «Стаття 497. Суб’єкти провадження у справах про порушення митних правил. Суб’єктами провадження у справах про порушення митних правил є: 1) органи доходів і зборів та їх посадові особи; 2) суди (судді); 3) органи державної виконавчої служби та державні виконавці; 4) особи, які притягуються до адміністративної відповідальності за порушення митних правил; 5) власники товарів, транспортних засобів, зазначених у пункті 3 статті 461 цього Кодексу (заінтересовані особи); 6) представники осіб, які притягуються до адміністративної відповідальності за порушення митних правил, та заінтересованих осіб (законні представники, представники, які діють на підставі довіреності, доручення); 7) захисники; 8) представники органів доходів і зборів; 9) свідки; 10) експерти; 11) перекладачі; 12) поняті». З викладенням статті 497 у запропонованій редакції буде чітко визначено коло суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил, а це позитивно вплине на визначення адресатів правових норм, обсяг їхніх прав та обов’язків, межі дії норм права.
Щодо недоліків нормативного закріплення правового статусу суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил, то це стосується передусім особи, яка притягується до адміністративної відповідальності за порушення митних правил, яка, на думку авторів навчального посібника «Митне право України» за загальною редакцією В. Ченцова «є центральною постаттю в провадженні, навколо неї, власне, і концентрується процесуальна діяльність всіх інших суб’єктів провадження». Згідно зі статтею 459 МКУ «суб’єктами адміністративної відповідальності за порушення митних правил можуть бути громадяни, які на момент вчинення такого правопорушення досягли 16-річного віку, а при вчиненні порушень митних правил підприємствами – посадові особи цих підприємств», тобто притягатися до адміністративної відповідальності за порушення митних правил можуть тільки фізичні особи.
Адміністративно-процесуальний статус цих суб’єктів провадження, як було сказано вище, визначається насамперед їх правами й обов’язками, які нормативно закріплені у статті 498 МКУ («Права та обов’язки осіб, які притягуються до адміністративної відповідальності за порушення митних правил, та заінтересованих осіб»). На нашу думку, законодавцю варто було б розмежувати окремими статтями права та обов’язки осіб, які притягуються до адміністративної відповідальності за порушення митних правил, і заінтересованих осіб, оскільки правовий статус цих суб’єктів суттєво відрізняється. Недоліком статті 498 МКУ є і те, що вона фактично визначає лише права вказаних осіб, а з обов’язків – тільки те, що «зазначені в цій статті особи зобов’язані добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами».
Аналіз змісту цієї статті свідчить також про те, що в ній ідеться про права, які можуть бути реалізовані на стадії розгляду справи, а провадження, як відомо, містить й інші стадії, на яких особа, що притягується до адміністративної відповідальності, також наділена відповідними правами й обов’язками. До таких відноситься широке коло прав цих осіб при складенні щодо них протоколу про порушення митних правил та інші права на стадії порушення справи про порушення митних правил, право відмовитись давати показання або пояснення щодо себе, членів сім’ї чи близьких родичів тощо.
Усе це свідчить про недосконалість, суперечливість нормативного регулювання правового статусу таких ключових суб’єктів провадження, як особи, що притягуються до адміністративної відповідальності за порушення митних правил. Тому пропонуємо змінити назву статті 498 «Права та обов’язки осіб, які притягуються до адміністративної відповідальності за порушення митних правил», виключивши з неї частину «та заінтересованих осіб», а також пропонуємо доповнити статтю в частині визначення обов’язків зазначених осіб, додавши до неї після слів «зазначені в цій статті особи зобов’язані добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами» таке: «з’явитися на виклик органу доходів і зборів і правдиво повідомити все, що їм відомо про обставини, які стосуються справи про порушення митних правил, у разі отримання повістки або телефонограми, телеграми чи виклику за допомогою інших засобів зв’язку згідно зі статтею 509 МКУ; надавати зразки підпису, почерку, проби та зразки товарів, необхідні для проведення експертизи відповідно до статті 517 МКУ; відшкодувати витрати у справі про порушення митних правил у разі винесення щодо них постанови про накладення адміністративного стягнення згідно зі статтею 520 МКУ; виконати умови мирової угоди в разі припинення провадження у справі про порушення митних правил щодо них шляхом компромісу; з’явитися на розгляд справи про порушення митних правил щодо них до органу доходів і зборів або до суду, які розглядають справу, у разі отримання відповідного повідомлення про місце і час розгляду справи; добровільно сплатити до державного бюджету штраф, визначений постановою уповноваженого органу, яка набрала чинності, у строки, передбачені законом».
Таким чином, нами досліджено і розкрито певні недоліки нормативного закріплення правового статусу та кола суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил, запропоновано необхідні зміни до чинного митного законодавства з метою усунення цих недоліків, хоча розглянутим у статті недоліки правового регулювання провадження у справах про порушення митних правил не обмежуються, що може бути предметом дослідження в наступних статтях.
