Небо і земля: яка реформа чекає українські аеропорти і авіацію
На початку березня Кабмін оприлюднив Державну цільову програму розвитку аеропортів до 2023 року. Перша в історії незалежної України юридично оформлена спроба взятися за реформування аеропортів викликала у пресі різноманітні емоції: від стриманого оптимізму до заяв про чергову "зраду".
Оскільки автор консультував робочу групу з підготовки документа з правових питань, то спробує додати ясності в те, що відбувається.
В зоні турбулентності
Інфраструктура авіаційного транспорту України представлена приблизно сорока аеропортами та аеродромами. Аеропорти "Бориспіль" і "Львів" належать державі, інші - територіальним громадам.
Більшість аеропортів перебуває в занепаді. Розвиток якщо і було, то безсистемне. В комунальних - "Харків", "Дніпропетровськ", "Київ" (Жуляни), "Одеса" - у різний час щось будували приватні інвестори, державні аеропорти ремонтувалися за бюджетні гроші до "Євро-2012".
Одна з головних проблем галузі - відсутність системного розв'язку з боку держави. Воно не придумало, як залучити серйозних інвесторів, і виконує класичну роль "собаки на сіні": саме ефективно розвивати аеропорти не здатне, але віддати їх у приватні руки не готове.
Регіональні аеропорти завмерли в статус пам'ятників радянської архітектури. Вони мають термінали з низькою пропускною здатністю, технічно безнадійно застаріли і часто вже не можуть експлуатуватися. Коли попит на авіаперевезення, особливо на внутрішні, почне рости, задовольнити його не вдасться.
Україна не використовує і унікальне географічне положення для масштабного транзиту. Зате в цьому досягають успіху сусіди - Польща, Туреччина, Латвія.
В останній роки льотне господарство перебуває в зону високої турбулентності. Економічна криза, війна, втрата частини території, а значить, і повітряних коридорів, заборони на польоти в Росію, девальвація боляче вдарили по авіаційному транспорту та його пасажиропотоком.
В цьому контексті поява якоїсь стратегії розвитку аеропортів є подією знаковою, а сам документ заслуговує уваги.
Вийти з піке
На щастя чи на жаль, але поява програми не є реакцією влади на поточну кризу. Активне обговорення реформи почалося ще в 2012 році. З 2013 року компанія "Делойт" поряд з іншими консультантами допомагала Міністерству інфраструктури - МІУ - у підготовці документа.
Концепція програми була затверджена в жовтні 2013 року, сама програма - в березні 2016 року. Іншими словами, ідеї, закладені в документі, витримали випробування часом, кризою і різними урядами.
Ключові завдання програми: розподіл об'єктів аеропортів на аеродроми та на об'єкти, до них не відносяться, створення єдиної державної мережі аеродромів в одному підприємстві, повернення в держвласність основних комунальних аеродромів, підписання угоди про спільний авіаційний простір - САП з ЄС, лібералізація ринку міжнародних авіаперевезень.
Навіть неспеціалісту зрозуміло, що держава береться за амбітне і складне реформу. Наскільки це реалістично?
Чи "злетить" програма
Вища завдання програми - залучення приватного інвестора в аеропорти через створення цивілізованої бази для різних форм державно-приватного партнерства - ДПП. Ключове дію для цього - поділ.
В першу чергу - розподіл функцій у сфері управління авіаційним транспортом, по-друге - поділ майна аеропортів.
Прагнення влади одночасно володіти транспортом, керувати ним і заробляти на ньому - рудимент минулої епохи. Держава не проявило себе як ефективний власник. Пріоритетним завданням держави є забезпечення безпеки громадян, у тому числі на транспорті.
Розмежування адміністративної і господарської функцій між регулятором і комерційними суб'єктами є головним трендом в трансформації всієї української інфраструктури останніх років. Цей підхід реалізується в морському, річковому і залізничному транспорті. Небо не повинна бути винятком.
Поділ функцій стане можливим разом з поділом майна. Щоб пояснити його суть, слід у спрощеному вигляді описати статус нерухомості будь-якого аеропорту зі сфери цивільної авіації. З технічної й організаційної точок зору аеропорт можна розділити на дві частини.
Перша - все, що необхідно для польотів: об'єкти і території, де літак приземляється, їде, паркується. Умовно - аеродром.
Друга - пасажирські та вантажні термінали, об'єкти, призначені для наземного обслуговування літаків, пасажирів, екіпажів, обробки багажу, а також для інших видів неавіаційної діяльності. Умовно - термінал.
Обидві частини об'єднані в "аеропорт", але із-за істотних відмінностей в правовому регулюванні і функціях мають полярний інвестиційний потенціал.
Аеродром - це важливий компонент транспортної безпеки держави. Його можна експлуатувати для військових та інших стратегічних цілей. Повітряний кодекс України забороняє відчуження, продаж, приватизацію, обмін, передачу в заставу державних і комунальних аеродромів.
ЗПС, які за законом стратегічні, заборонено передавати навіть в оренду.
Отже, тягар будівництва, забезпечення експлуатаційної придатності та ремонту аеродромів лежить на державі. Тільки ремонти обчислюються сотнями мільйонів доларів. У цьому зв'язку аеродром сам по собі не представляє для інвестора ніякого інтересу.
Термінал - об'єкт менше зарегульований і привабливий для інвестицій. В першу чергу - за рахунок багатьох можливостей для неавіаційних доходів.
Пасажир починає витрачати гроші ще біля терміналу - на парковці, в пункті прокату авто. Потрапляючи в термінал, він опиняється в закритому просторі, де головним заняттям стає трата грошей: в duty-free і ресторанах.
Забезпечення цієї частини інфраструктури аеропорту також вимагає інвестицій, проте вона може давати відчутну віддачу. Для порівняння: частка неавіаційних доходів у провідних аеропортах світу, більшістю з яких управляють приватні оператори, перевищує 40%, в державному "Борисполі" - близько 20%.
При цьому закон говорить, що термінали можуть передаватися приватному інвестору на умовах ДПП та оренди. Програма додає: не тільки можуть, але й повинні.
Аеродром і термінал мають різні правові та економічні режими, в першу чергу - з точки зору можливості приватного інвестора брати участь у їх розвитку. Аеродром - об'єкт стратегічний, термінал - інвестиційний.
При цьому більшість аеродромів і терміналів в Україні нерозривно пов'язані, перебуваючи на балансах одних публічних компаній - аеропортів. Ці компанії мають ряд проблем - як типових для країни, так і специфічних галузевих.
По-перше, це неефективне і непрозоре управління, наявність дорогого, але "стратегічного" майна і, як наслідок, неможливість активно залучати приватне фінансування.
По-друге, навіть найуспішніші аеропорти в кращі для української економіки роки не змогли стати стабільно прибутковими. Вони тільки обременились фінансовими зобов'язаннями, які виникли у зв'язку з будівництвом та ремонтами до "Євро-2012" за рахунок публічних бюджетів.
По-третє, існує проблема розмежування майна і земель аеропортів між державною і комунальною власністю.
Очевидний спосіб перетворити аеропорти в об'єкти для інвестицій і зростання - поділ майна на стратегічну та інвестиційну складові.
Результат - надання інвестору доступу до терміналів з одночасним збереженням аеродромів у державній власності і забезпеченням їх централізованого управління і розвитку.
Навіщо об'єднувати аеродроми
Для централізації експлуатації і управління аеродромами їх передадуть до чинного держпідприємство або в умовне нове ДП "Аеродроми України".
Серед існуючих компаній головним претендентом для такої консолідації називають "Украерорух". Це спеціалізований державний монополіст щодо забезпечення повітряного руху, провайдер аеронавігаційних послуг.
"Украерорух" буквально продає повітря: кожна авіакомпанія світу платить їй тверду валюту за проліт над Україною під її супроводом. Підприємство унікальне і прибуткове, хоча і понесло втрати у зв'язку з війною.
Навіть закон "Про управління об'єктами держвласності", який зобов'язує держпідприємства спрямовувати не менше 30% чистого прибутку до держбюджету, робить виняток лише для кількох суб'єктів, серед них - "Украерорух".
МІУ ще не прийняв рішення на користь "Украероруху", але вже прозвучали публічні заперечення. Авиадиспетчерское об'єднання профспілок назвало спроби обтяжити "Украерорух" непрофільними активами та за його рахунок розвивати аеропорти назвало "незрозумілими і навіть злочинними".
Профспілка побоюється, що ці дії порушують принципи Міжнародної організації цивільної авіації та Європейської організації з безпеки повітряної навігації, які можуть заборонити "Украероруху" займатися аэронавигацией у зв'язку з "непрофільної" діяльністю.
У відповідь на це керівники МІУ і "Укрэроруха" заявили, що таке об'єднання не порушить міжнародні правила. Їх позицію підтверджує світовий досвід. У Норвегії об'єднання аеропортів відбулося на базі держкомпанії Avinor, яка управляє аеронавігаційної системою країни.
Остаточне рішення має бути ухвалено після його всебічного вивчення на відповідність міжнародним зобов'язанням України.
Хто наведе порядок в аеропортах
Термінали ж зможуть бути передані інвесторам в оренду, концесію, управління спільну діяльність. Підсумковим і найскладнішим після майнової реорганізації етапом програми в частині ДПП стане підготовка та реалізація інвестиційних проектів в терміналах.
Це ще одна частина плану, де при бажанні можна угледіти "зраду": витратну частину інфраструктури нібито вішають на державу, прибуткову хочуть, як зазвичай, розікрасти. В якості відповіді на ці ризики МІУ має продемонструвати максимальну прозорість і законність.
Альтернативою рішучу реформу буде статус-кво, при якому багато аеродроми - порослі бур'яном пустирі, а термінали схожі на сараї.
Наочний приклад - маленький комунальний аеропорт "Ізмаїл" в Одеській області. Важко повірити, але ще в кінці 2000-х аеропорт приймав рейси з Києва, Одеси, Донецька, Москви, Ізміра і Барселони.
Це місце вкрай перспективний з логістичної точки зору: поруч - дельта Дунаю, за ним - кордон з ЄС, великі морські порти, пляжі і виноградники.
Після будівництва поромної переправи через Дунай в Румунію і ремонту дороги Одеса-Рені аеропорт може стати затребуваним. Запустити його можна невеликими засобами, але вони не по силам обласній раді. Потрібен інвестор.
Всі питання, пов'язані з його приходом, не можуть і не повинні вирішувати тільки балансоутримувачі і міністерство. Визначальним може стати участь міжнародних донорів та самих інвесторів. В результаті прозорих конкурсів основні термінали повинні прийти провідні міжнародні оператори.
Їх прихід пасажири відчують відразу: за зручним паркування, якістю і різноманітності сервісу, відсутності черг, конкурентними цінами, зниклим в зонах прибуття заклинанням: "Таксі в місто, їхати недорого".
Заплановані заходи не є українським ноу-хау. Вони засновані на досвіді інших країн, де в умовах обмеженого держбюджету приватний інвестор бере участь у фінансуванні модернізації терміналу, а держава забезпечує модернізацію аеродромів (Туреччина, Мексика, Китай).
Об'єднання аеропортів в одній публічної структурі, яка ефективно управляє і перенаправляє доходи на розвиток аеродромів - глобальна практика. Різні приклади ДПП в аеропортах реалізуються у багатьох країнах, у тому числі в США, Великобританії, Німеччині, Китаї, Туреччині, Мексиці, Грузії.
Виліт за розкладом
Згідно із законом "Про державні цільові програми", зазначена програма - це комплекс взаємопов'язаних завдань і заходів", а не юридично обов'язковий нормативно-правовий акт. Це інструмент державного планування.
Є надія, що в силу важливості для галузі поставлених у програмі завдань уряд буде розглядати її як зобов'язання не тільки перед самим собою, але й перед суспільством, а МІУ буде виконувати її як пріоритетну.
Ринок і експерти повинні не тільки домагатися цього, але і брати активну участь у реформі авіаційної інфраструктури. Наступними, вже юридично обов'язковими кроками Кабміну повинні стати його швидкі рішення щодо майна аеродромів та їх управління.
На початку роботи над програмою її реалізація планувалася на десять років - до 2023 року. У підсумковій версії "дедлайн" вирішили не скорочувати. Отже, до цієї дати залишилося менше восьми років.
Основний правовий аргумент на користь реалістичності навіть більш швидкого виконання програми - передбачений в ній горизонт нормотворчої роботи та відповідні центри прийняття рішень.
Автори документа намагалися знайти легальні інструменти його реалізації, які не потребують прийняття нових законів. Адже, на жаль, швидкість і якість законодавчої роботи Верховної Ради можуть істотно гальмувати будь-яку реформу, в тому числі і цю.
В цілому, програмі вдалося "не зв'язуватися" з парламентом.
Її основні завдання не вимагають законодавчих змін. Найважливіше - програмою не передбачена приватизація. Участь законодавця потрібно хіба що в рамках щорічної роботи над держбюджетом, якщо в них необхідно буде закладати надання держгарантій під інвестиції в аеропорти.
Самим проблемним місцем програми може стати зміна форми власності аеродромів з комунальної на державну з наступним об'єднанням. Формально ці питання знаходяться цілком під контролем уряду і вимагають згоди місцевих рад.
Ускладнити завдання можуть земельні правовідносини. Зрадіють цьому на місцях - питання відкрите. Якщо Кабмін хоче виконати програму, він повинен буде заволодіти умами місцевої влади та переконати їх у сумі благ, які отримає регіон від приходу інвесторів та активізації повітряного сполучення.
Відкрите і чисте небо
Програма також зачіпає питання авіатранспорту - обіцянка підписати угоду про САП з Євросоюзом і зробити авіаринок більш конкурентним. Основні результати реалізації програми також очікуються у сфері авіаперевезень - подвоєння ключових показників щодо пасажирів.
Приміром, у кращий для української авіації 2013 рік пасажиропотік через українські аеропорти становив близько 15,1 млн чол. За 2014-2015 роки він впав менше ніж до 11 млн - 10,9 в 2014 році і 10,7 у 2015 році. Програма обіцяє до 2023 року збільшити його до 24,3 млн осіб, тобто більш ніж в два рази.
Очікуваний результат у частині швидкості наземного обслуговування літаків прогнозується з точністю до хвилин: 30-40.
Точність є і в оцінці коштів, які треба буде витратити для реалізації програми - 8,6 млрд грн, з них 1,2 млрд грн - за рахунок приватних інвесторів, 5 млрд грн - з інших джерел, у тому числі залучених під держгарантії.
У цьому зв'язку слід зазначити два важливих моменти.
1. При всій точності показників розмиті критерії для головного результату - ДПП в аеропортах. Сказано лише про "активізацію ДПП та створення сприятливого інвестиційного клімату". Хотілося б побачити більш точні критерії.
2. Програма спрямована на розвиток аеропортів, однак авіатранспорт і аеропорт - не одне і теж, фігурально і фактично - це "небо і земля".
Масштабні будівництва в аеропортах до "Євро-2012" і життя після чемпіонату явили галузі просту, але очевидну істину: скільки аеропортів не будуй, цього недостатньо, щоб туди почали літати літаки, заповнені пасажирами. Небо може бути відкритим для польотів, але одночасно і чистим.
Не варто очікувати стрімкого зростання числа авіакомпаній після приєднання до САП. Підписання цієї угоди між Україною і ЄС заблокованим через спору Великобританії та Іспанії щодо статусу Гібралтару.
Так, Молдова приєдналася до САП два роки тому, але бурхливого розвитку авіації там не сталося. Одностороннє введення "відкритого неба" у Львові та Одесі показує, що сам по собі цей крок до зростання пасажиропотоку не веде.
Як же оживити українські аеропорти, особливо регіональні, заповнити українське небо літаками, а літаки - пасажирами?
Аеропорт по-турецьки
Для автора найбільш показовим є досвід Туреччини, авіаційна галузь якої "злетіла до небес" за останні роки. Істина в тому, що турки не поспішали будувати аеропорти, вони почали з інших, більш прості речей.
Відкривали цеху по обробці шкіри, текстильні фабрики, готелі з системою "все включено", освоювали сферу послуг. Тобто розвивали всю економіку, піднімали купівельну спроможність громадян та створювали попит від іноземних.
Адже внутрішній пасажир купить квиток на літак, коли у нього будуть гроші, а зовнішній прилетить у країну, коли в ній буде чим зайнятися. Після вирішення цих завдань саме час розвивати аеропорти.
Успіхи Туреччини говорять самі за себе: з 2002 року до 2013 року кількість аеропортів цивільної авіації збільшилася вдвічі до 52-х, кількість літаків - на 180%, пасажирів - з 34 млн до майже 150 млн. Стамбульський аеропорт імені Аратюрка став третім в Європі за пасажиропотоком, обігнавши Франкфурт, а їх новий столичний аеропорт стане найбільшим у світі.
Коли автор наводив цей аргумент на одному із засідань робочої групи по програмі в МІУ, перший заступник міністра Володимир Шульмейстер пожартував, що в такому випадку роботу МІУ з питання аеропортів слід припинити і передати її у Мінекономіки. У жарті була лише мала частка жарту.
При такому підході треба розуміти роль МЗС і парламенту (безвізовий режим, який спростить польоти в Європу), а також Антимонопольного комітету (зростання конкуренції та зниження цін на авіаквитки).
В авіаційному бізнесі є ще один важливий компонент - транзит. Щоб порівняти глобальний транзитний потенціал Стамбула і, наприклад, Києва та Одеси, досить просто знайти ці міста на карті світу.
Переліт за ціною маршрутки
Чиновник, який після стількох обіцянок приведе в Україну Ryanair, одразу отримає серйозний політичний рейтинг та перспективи. Можливо, про це думав хтось з авторів програми, який закріпив в ній завдання збільшити число лоукостів до 30% всього ринку авіаперевезень.
Автори програми в процесі роботи над документом запитували у представників східно-європейських авіаційних властей, що повинні зробити українські аеропорти і місцеві громади для залучення лоукостів.
Виявилося, їх не потрібно приводити і нічого не треба придумувати. Вони самі прилетять, коли в країні настане сприятливий економічний і політичний момент, вони самі запропонують варіанти взаємовигідної співпраці.
Залишилося попрацювати над виконанням програми та економічним зростанням.
