Аналіз змін до Земельного кодексу України
Марина Саєнко, старший юрист LCF LAW GROUP
10 грудня 2009 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення порядку набуття прав на землю» № 1702-VI, яким внесено суттєві зміни до Земельного кодексу України, Цивільного кодексу України, Закону України «Про оренду землі» та деяких інших законів у сфері земельних правовідносин.
Перш за все, слід звернути увагу на зміни, внесені до ст. 20 Земельного кодексу України, яку було доповнено частиною 5, відповідно до якої види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються їх власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою. Зі змісту даної норми вбачається, що виключення передбачені для земель сільськогосподарського призначення та земель оборони, які можуть використовуватися виключно в межах вимог, встановлених законодавством для даних категорій земель. Приділяючи особливу увагу зазначеним категоріям земель, законодавець, вочевидь, виходив із принципу пріоритетності земель сільськогосподарського призначення, закріпленого в ст. 23 ЗК України, та особливого режиму земель оборони, закріпленого в спеціальному Законі України «Про використання земель оборони».
Слід зазначити, що поняття «види використання земельної ділянки» вперше з’явилося в Земельному кодексі України у 2008 році в статті 137 (оголошення про проведення земельних торгів) та стосувалось офіційної інформації про об’єкт продажу на земельних торгах.
З урахуванням викладеного, можна говорити про те, що види використання земельної ділянки як загальне поняття, що стосується всіх категорій земель, фактично є новелою Земельного кодексу України.
Задля справедливості, зазначимо, що поняття «види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель», яке іноді ще називають «цільовим використанням земель», доволі давно використовується в доктрині земельного права України, а також в судовій практиці. Однак, закріплення даного поняття на законодавчому рівні, на наш погляд, є важливим кроком на шляху вдосконалення земельного законодавства України, оскільки додає певну визначеність у питаннях поділу кожної категорії земель, закріплених у ст. 19 Земельного кодексу України, на так звані «підкатегорії» за ознакою способу використання конкретної ділянки. Тому зазначені зміни до ст. 20 Земельного кодексу України можна віднести до позитивних.
Окрему увагу слід приділити новелам у земельному законодавстві щодо порядку надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування. Суттєві зміни, зокрема, було внесено до ст. 123 ЗК України в частині порядку погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Так, згідно з новою редакцією ст. 123 ЗК України повноваження щодо погодження проекту відведення земельної ділянки покладені на так звану Комісію з розгляду питань, пов’язаних з погодженням документації із землеустрою (далі - Комісія), до складу якої за логікою мають увійти представники органу по земельних ресурсах, природоохоронного і санітарно-епідеміологічного органу архітектури та органу охорони культурної спадщини (далі – уповноважені органи).
При цьому, розроблений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки віднині подаватиметься Комісії відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, який дав дозвіл на розроблення даного проекту. На перший погляд, такі зміни покликані полегшити та, відповідно, і значно прискорити процедуру погодження проектів відведення земельних ділянок, оскільки, на відміну від раніше існуючого порядку, не вимагають від заінтересованої в отриманні в користування земельної ділянки особи окремого погодження проекту землеустрою з усіма зазначеними вище органами.
Однак, на практиці виникатиме багато проблем у зв’язку з тим, що законодавцем не врегульовано складу, порядку створення та обсягу повноважень таких Комісій, що унеможливлює їх створення до прийняття відповідного акту (положення про Комісію тощо). Це, в свою чергу, призведе до тимчасової «паралізації» процесу надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування.
Слід зазначити, що вже сьогодні виникають проблеми у осіб, які до набрання чинності Законом України № 1702-VI подали до уповноважених органів на узгодження, розроблені проекти відведення земельних ділянок, оскільки такі органи відмовляються розглядати подані проекти, посилаючись на відсутність у них відповідних повноважень у зв’язку з внесенням змін до Земельного кодексу України Законом № 1702-VI.
З метою недопущення порушень прав осіб, зацікавлених в одержанні в користування земельних ділянок державної або комунальної власності, необхідно невідкладно на законодавчому рівні врегулювати зазначені вище питання.
Заслуговують на увагу також зміни, внесені до ст. 120 Земельного кодексу України, ст. 377 Цивільного кодексу України, ст. ст. 7, 31 Закону України «Про оренду землі», які передбачають перехід права власності/права користування земельною ділянкою, на якій розташований об’єкт нерухомості (жилий будинок, будівля або споруда), одночасно з переходом права власності на такий об’єкт нерухомості. Іншими словами, у випадку придбання особою жилого будинку (крім багатоквартирного), будівлі, споруди, така особа одночасно набуває право власності або право користування (залежно від попереднього режиму такої ділянки) земельною ділянкою, на якій знаходиться зазначений об’єкт нерухомості.
З одного боку, такі зміни мали бути спрямовані на усунення неузгодженостей між нормами ЗК України та ЦК України щодо моменту переходу права власності на земельну ділянку при переході права на жилий будинок, будівлю або споруду, тому позитивним моментом є приведення положень двох зазначених актів у цій частині у відповідність одна до одної та припинення спорів стосовно конкуренції їх норм.
Однак, аналіз внесених змін, на жаль, дає підстави зробити висновок про виникнення нових прогнозованих спорів з інших підстав.
Так, згідно зі ст. 377 ЦК України істотними умовами договору про перехід права власності на жилий будинок, будівлю або споруду є розмір земельної ділянки та її кадастровий номер, тоді як у ст. 120 ЗК України істотною умовою зазначено лише кадастровий номер. Така невідповідність, очевидно, стане підставою для виникнення нових спорів стосовно конкуренції зазначених норм та їх співвідношення як загальної та спеціальної.
Звертає на себе увагу також стаття 7 Закону України «Про оренду землі», яку Законом № 1702-VI було доповнено частиною 3 такого змісту: «До особи, якій перейшло право власності на житловий будинок, будівлю або споруду, що розташовані на орендованій земельній ділянці, також переходить право оренди на цю земельну ділянку. Договором, який передбачає набуття права власності на житловий будинок, будівлю або споруду, припиняється договір оренди земельної ділянки в частині оренди попереднім орендарем земельної ділянки, на якій розташований такий житловий будинок, будівля або споруда».
Зазначені зміни викликають запитання щодо механізму реалізації закріплених в них положень, оскільки не зовсім зрозумілою є процедура припинення договору оренди земельної ділянки з попереднім орендарем, так як таке припинення за логікою має відбуватися за участі двох сторін договору та відповідним чином відображатися в письмовій формі. Крім того, не врегульованою залишається також процедура укладення нового договору оренди земельної ділянки з новим власником розташованого на ній об’єкту нерухомості, оскільки зміни до законодавства в частині порядку укладення договору оренди земельної ділянки не були внесені. Слід також зазначити, що зазначені зміни до ст. 7 Закону України «Про оренду землі» не узгоджуються з положеннями ст. 125 ЗК України, згідно з якою право оренди земельної ділянки виникає тільки з моменту державної реєстрації цього права, і жодних виключень з даного правила не передбачено.
Зрозуміло, що новий порядок переходу прав на земельні ділянки у разі набуття прав на жилий будинок, будівлю або споруду застосовується лише до земельних ділянок, межі якої винесені в натуру (на місцевість) та яким в установленому законом порядку присвоєно відповідні кадастрові номери. В протилежних випадках, очевидно, що відчуження власником жилого будинку, будівлі або споруди може відбуватися лише після належного оформлення ним земельної ділянки, на якій розташований об’єкт нерухомості, що відчужується, тобто мають бути винесені в натуру межі такої ділянки, присвоєно їй відповідний кадастровий номер та належним чином оформлено право власності на таку земельну ділянку. Тільки після цього можливим буде відчуження об’єкту нерухомості разом з земельною ділянкою, на якій він розташований. Така процедура спрямована на недопущення перебування земельної ділянки та розташованого на ній нерухомого об’єкта у власності різних осіб, що завжди призводить до виникнення суперечок та спорів. Однак, з іншого боку, це значно уповільнить та певним чином обмежить можливість вільного розпорядження власниками належним їм нерухомим майном.
10 грудня 2009 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення порядку набуття прав на землю» № 1702-VI, яким внесено суттєві зміни до Земельного кодексу України, Цивільного кодексу України, Закону України «Про оренду землі» та деяких інших законів у сфері земельних правовідносин.
Перш за все, слід звернути увагу на зміни, внесені до ст. 20 Земельного кодексу України, яку було доповнено частиною 5, відповідно до якої види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються їх власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою. Зі змісту даної норми вбачається, що виключення передбачені для земель сільськогосподарського призначення та земель оборони, які можуть використовуватися виключно в межах вимог, встановлених законодавством для даних категорій земель. Приділяючи особливу увагу зазначеним категоріям земель, законодавець, вочевидь, виходив із принципу пріоритетності земель сільськогосподарського призначення, закріпленого в ст. 23 ЗК України, та особливого режиму земель оборони, закріпленого в спеціальному Законі України «Про використання земель оборони».
Слід зазначити, що поняття «види використання земельної ділянки» вперше з’явилося в Земельному кодексі України у 2008 році в статті 137 (оголошення про проведення земельних торгів) та стосувалось офіційної інформації про об’єкт продажу на земельних торгах.
З урахуванням викладеного, можна говорити про те, що види використання земельної ділянки як загальне поняття, що стосується всіх категорій земель, фактично є новелою Земельного кодексу України.
Задля справедливості, зазначимо, що поняття «види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель», яке іноді ще називають «цільовим використанням земель», доволі давно використовується в доктрині земельного права України, а також в судовій практиці. Однак, закріплення даного поняття на законодавчому рівні, на наш погляд, є важливим кроком на шляху вдосконалення земельного законодавства України, оскільки додає певну визначеність у питаннях поділу кожної категорії земель, закріплених у ст. 19 Земельного кодексу України, на так звані «підкатегорії» за ознакою способу використання конкретної ділянки. Тому зазначені зміни до ст. 20 Земельного кодексу України можна віднести до позитивних.
Окрему увагу слід приділити новелам у земельному законодавстві щодо порядку надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування. Суттєві зміни, зокрема, було внесено до ст. 123 ЗК України в частині порядку погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Так, згідно з новою редакцією ст. 123 ЗК України повноваження щодо погодження проекту відведення земельної ділянки покладені на так звану Комісію з розгляду питань, пов’язаних з погодженням документації із землеустрою (далі - Комісія), до складу якої за логікою мають увійти представники органу по земельних ресурсах, природоохоронного і санітарно-епідеміологічного органу архітектури та органу охорони культурної спадщини (далі – уповноважені органи).
При цьому, розроблений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки віднині подаватиметься Комісії відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, який дав дозвіл на розроблення даного проекту. На перший погляд, такі зміни покликані полегшити та, відповідно, і значно прискорити процедуру погодження проектів відведення земельних ділянок, оскільки, на відміну від раніше існуючого порядку, не вимагають від заінтересованої в отриманні в користування земельної ділянки особи окремого погодження проекту землеустрою з усіма зазначеними вище органами.
Однак, на практиці виникатиме багато проблем у зв’язку з тим, що законодавцем не врегульовано складу, порядку створення та обсягу повноважень таких Комісій, що унеможливлює їх створення до прийняття відповідного акту (положення про Комісію тощо). Це, в свою чергу, призведе до тимчасової «паралізації» процесу надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування.
Слід зазначити, що вже сьогодні виникають проблеми у осіб, які до набрання чинності Законом України № 1702-VI подали до уповноважених органів на узгодження, розроблені проекти відведення земельних ділянок, оскільки такі органи відмовляються розглядати подані проекти, посилаючись на відсутність у них відповідних повноважень у зв’язку з внесенням змін до Земельного кодексу України Законом № 1702-VI.
З метою недопущення порушень прав осіб, зацікавлених в одержанні в користування земельних ділянок державної або комунальної власності, необхідно невідкладно на законодавчому рівні врегулювати зазначені вище питання.
Заслуговують на увагу також зміни, внесені до ст. 120 Земельного кодексу України, ст. 377 Цивільного кодексу України, ст. ст. 7, 31 Закону України «Про оренду землі», які передбачають перехід права власності/права користування земельною ділянкою, на якій розташований об’єкт нерухомості (жилий будинок, будівля або споруда), одночасно з переходом права власності на такий об’єкт нерухомості. Іншими словами, у випадку придбання особою жилого будинку (крім багатоквартирного), будівлі, споруди, така особа одночасно набуває право власності або право користування (залежно від попереднього режиму такої ділянки) земельною ділянкою, на якій знаходиться зазначений об’єкт нерухомості.
З одного боку, такі зміни мали бути спрямовані на усунення неузгодженостей між нормами ЗК України та ЦК України щодо моменту переходу права власності на земельну ділянку при переході права на жилий будинок, будівлю або споруду, тому позитивним моментом є приведення положень двох зазначених актів у цій частині у відповідність одна до одної та припинення спорів стосовно конкуренції їх норм.
Однак, аналіз внесених змін, на жаль, дає підстави зробити висновок про виникнення нових прогнозованих спорів з інших підстав.
Так, згідно зі ст. 377 ЦК України істотними умовами договору про перехід права власності на жилий будинок, будівлю або споруду є розмір земельної ділянки та її кадастровий номер, тоді як у ст. 120 ЗК України істотною умовою зазначено лише кадастровий номер. Така невідповідність, очевидно, стане підставою для виникнення нових спорів стосовно конкуренції зазначених норм та їх співвідношення як загальної та спеціальної.
Звертає на себе увагу також стаття 7 Закону України «Про оренду землі», яку Законом № 1702-VI було доповнено частиною 3 такого змісту: «До особи, якій перейшло право власності на житловий будинок, будівлю або споруду, що розташовані на орендованій земельній ділянці, також переходить право оренди на цю земельну ділянку. Договором, який передбачає набуття права власності на житловий будинок, будівлю або споруду, припиняється договір оренди земельної ділянки в частині оренди попереднім орендарем земельної ділянки, на якій розташований такий житловий будинок, будівля або споруда».
Зазначені зміни викликають запитання щодо механізму реалізації закріплених в них положень, оскільки не зовсім зрозумілою є процедура припинення договору оренди земельної ділянки з попереднім орендарем, так як таке припинення за логікою має відбуватися за участі двох сторін договору та відповідним чином відображатися в письмовій формі. Крім того, не врегульованою залишається також процедура укладення нового договору оренди земельної ділянки з новим власником розташованого на ній об’єкту нерухомості, оскільки зміни до законодавства в частині порядку укладення договору оренди земельної ділянки не були внесені. Слід також зазначити, що зазначені зміни до ст. 7 Закону України «Про оренду землі» не узгоджуються з положеннями ст. 125 ЗК України, згідно з якою право оренди земельної ділянки виникає тільки з моменту державної реєстрації цього права, і жодних виключень з даного правила не передбачено.
Зрозуміло, що новий порядок переходу прав на земельні ділянки у разі набуття прав на жилий будинок, будівлю або споруду застосовується лише до земельних ділянок, межі якої винесені в натуру (на місцевість) та яким в установленому законом порядку присвоєно відповідні кадастрові номери. В протилежних випадках, очевидно, що відчуження власником жилого будинку, будівлі або споруди може відбуватися лише після належного оформлення ним земельної ділянки, на якій розташований об’єкт нерухомості, що відчужується, тобто мають бути винесені в натуру межі такої ділянки, присвоєно їй відповідний кадастровий номер та належним чином оформлено право власності на таку земельну ділянку. Тільки після цього можливим буде відчуження об’єкту нерухомості разом з земельною ділянкою, на якій він розташований. Така процедура спрямована на недопущення перебування земельної ділянки та розташованого на ній нерухомого об’єкта у власності різних осіб, що завжди призводить до виникнення суперечок та спорів. Однак, з іншого боку, це значно уповільнить та певним чином обмежить можливість вільного розпорядження власниками належним їм нерухомим майном.
