Прокуратура больше не «протестует»
Татьяна Причепа, юрист ЮК Jurimex
18 сентября 2012 года Верховная Рада Украины приняла Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам усовершенствования деятельности прокуратуры» (далее – Закон от 18 сентября 2012 года) и, поскольку уже 21 сентября этот Закон был подписан Президентом и 1 декабря этого года вступит в силу, мы смело можем разбирать новшества, привнесенные им, и прогнозировать дальнейший ход событий.
Неконституционная функция общего надзора прокуратуры: решили ли задачу?
Как это часто у нас в стране встречается, органы государственной власти исполняют свои функции вопреки Основному Закону. Так случилось и с прокуратурой: функцию надзора за соблюдением и применением законов или же функцию общего надзора она исполняет до сих пор вопреки пункту 9 Переходных положений Конституции.
Напомним, что именно пункт 9 Переходных положений возложил на прокуратуру полномочия временно исполнять функцию надзора за соблюдением и применением законов, а именно до введения в действие законов, которые регулируют деятельность государственных органов относительно контроля по соблюдению законов.
Поскольку соответствующие изменения в отечественное законодательство уже за 16 лет были внесены и сегодня законодательно закреплены контрольные функции госорганов по соблюдению законов в разных сферах, потому и отпала необходимость прокуратуре продолжать нести это «бремя» и дальше. Но как же отказаться самому?
Более того, еще в 2004 году статья 121 Основного Закона была дополнена пунктом 5, который возложил на прокуратуру функцию надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами. Потому частично функция надзора была закреплена не как временная, а как имеющая постоянных характер.
Но... уже 30 сентября 2010 года Конституционный Суд признал неконституционным Закон о внесении изменений 2004 года, и вновь «оживил» проблему неконституционности функции общего надзора прокуратуры.
Что ж делать? – подумал наш законодатель и решил-таки предпринят меры: менять Конституцию уже нельзя, прокуратуре «общие» полномочия нужны и потому постановили – отбирать не будем, но ограничим!
Прокурорское представление вместо протестов и предписаний
Законом от 17 сентября 2012 года были упразднены протест и предписание как акты прокурорского реагирования.
Так, согласно статье 21 Закона «О прокуратуре» прокуроры, его заместители могли вносить протест на акт органа, который его выдал, в случае, если такой акт противоречит закону. В таком же порядке вносится протест на незаконные решения или действия должностного лица. Требования прокурора – отмена акта или приведение его в соответствие с действующим законодательством или прекращение незаконных действий должностного лица. Само внесение протеста временно прекращало действие акта. Не получив на свой протест никакой реакции или же получив от органа отклонение протеста, прокурор мог пойти с иском в суд и признать такой акт недействительным, причем само обращение с заявлением в суд останавливает действие акта.
Протест – одна из самых эффективных форм прокурорского реагирования, поскольку действие неправомерного, по мнению прокуратуры, акта останавливается в силу закона и приводит к неотложному решению возникшей проблемы.
Письменное предписание прокурора об устранении нарушений закона, которое еще пока остается в действующей редакции Закона «О прокуратуре», как акт прокурорского реагирования выноситься прокурором органу или должностному лицу, которые допустили нарушение или же вышестоящему в порядке подчиненности органа или должностного лица, которые правомочны его устранить. Нарушения должны носить очевидный характер и быть способными причинить вред интересам государства, предприятия, учреждения, организации, а также гражданам, если не будут немедленно устранены. Такое предписание подлежит немедленному исполнению.
Что же осталось?
Согласно изменениям прокурор может вносить только представление как акт реагирования на обнаруженные нарушения закона с требованиями об:
1) устранении нарушений закона, причин и условий, способствовавших им;
2) привлечении лиц к предусмотренной законом ответственности;
3)возмещении вреда;
4) отмене нормативно-правового акта, отдельных его частей или приведении его в соответствие с законом;
5) прекращении незаконных действий или бездействий должностных или служебных лиц.
Соответствующий адресат прокурорского представления должен в 10-тидневный срок уведомить прокурора о результатах рассмотрения такого акта. В случае же неуведомления, а также полного или частичного отклонения требований прокурора, последний в праве обратиться в суд с иском о:
1) признании незаконным нормативно-правового акта целиком или в отдельной его части;
2) признании противоправным решения или отдельных его положений и относительно отмены или признания недействительным решения или отдельных его положений;
3) признании противоправными действий или бездействий, обязательстве совершить определенные действия или воздержаться от совершения таких действий.
Таким образом, полномочия прокуратуры для самостоятельного реагирования на выявленные факты нарушения законов существенно сокращены. Так, прокурор, его первый заместитель, а также заместители могут выносить постановление об инициировании привлечения лица к админответственности, в случае выявления в действиях должностного лица или гражданина признаков админправонарушения, но привлекать к ответственности имеет право только полномочный орган или должностное лицо в соответствии с Кодексом Украины об админправонарушениях.
Таким образом, действовать в целях общего надзора прокуратура может только через уполномоченный госорган в той или иной сфере или через суд.
Проверки прокуратуры: защитит ли новый порядок интересы граждан?
Прокуратура все же сможет проводить проверки в целях общего надзора. Как и раньше, прокуратура может проводить проверки исполнения законов не только по заявлениям или сообщениям о нарушении законности, но и по собственной инициативе при наличии для этого поводов.
НО, Закон от 18 сентября 2012 года предусматривает, что проверки проводятся за письменными обращениями органов, учреждений, предприятий и граждан, причем проверки по заявлениям физических или юридических лиц, обращениям депутатов всех уровней по вопросам не касающимся уголовных правонарушений возможны ТОЛЬКО после предварительного их рассмотрения компетентными органами исполнительной власти и местного самоуправления, их должностными или служебными лицами или непринятия таковыми в установленные сроки решений по этим вопросам.
Права прокуратуры при проверке тоже существенно ограничены, прокурорские работники могут:
Общий надзор прокуратура исполняет в части постсоветских стран, но, например, прокуратуре Франции такая функция вовсе неизвестна. Украина же «унаследовала» прокуратуру как общенадзорный орган из советских времен и до сих пор не желала изменять это положение вещей.
Нужен ли дополнительный контроль и надзор со стороны прокуратуры? Судя по сегодняшнему состоянию соблюдения законов в Украине – однозначно да!, но, поскольку такое положение вещей вызнано в том числе «с помощью» самих же органов прокуратуры, то стоит задуматься.
18 сентября 2012 года Верховная Рада Украины приняла Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам усовершенствования деятельности прокуратуры» (далее – Закон от 18 сентября 2012 года) и, поскольку уже 21 сентября этот Закон был подписан Президентом и 1 декабря этого года вступит в силу, мы смело можем разбирать новшества, привнесенные им, и прогнозировать дальнейший ход событий.
Неконституционная функция общего надзора прокуратуры: решили ли задачу?
Как это часто у нас в стране встречается, органы государственной власти исполняют свои функции вопреки Основному Закону. Так случилось и с прокуратурой: функцию надзора за соблюдением и применением законов или же функцию общего надзора она исполняет до сих пор вопреки пункту 9 Переходных положений Конституции.
Напомним, что именно пункт 9 Переходных положений возложил на прокуратуру полномочия временно исполнять функцию надзора за соблюдением и применением законов, а именно до введения в действие законов, которые регулируют деятельность государственных органов относительно контроля по соблюдению законов.
Поскольку соответствующие изменения в отечественное законодательство уже за 16 лет были внесены и сегодня законодательно закреплены контрольные функции госорганов по соблюдению законов в разных сферах, потому и отпала необходимость прокуратуре продолжать нести это «бремя» и дальше. Но как же отказаться самому?
Более того, еще в 2004 году статья 121 Основного Закона была дополнена пунктом 5, который возложил на прокуратуру функцию надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами. Потому частично функция надзора была закреплена не как временная, а как имеющая постоянных характер.
Но... уже 30 сентября 2010 года Конституционный Суд признал неконституционным Закон о внесении изменений 2004 года, и вновь «оживил» проблему неконституционности функции общего надзора прокуратуры.
Что ж делать? – подумал наш законодатель и решил-таки предпринят меры: менять Конституцию уже нельзя, прокуратуре «общие» полномочия нужны и потому постановили – отбирать не будем, но ограничим!
Прокурорское представление вместо протестов и предписаний
Законом от 17 сентября 2012 года были упразднены протест и предписание как акты прокурорского реагирования.
Так, согласно статье 21 Закона «О прокуратуре» прокуроры, его заместители могли вносить протест на акт органа, который его выдал, в случае, если такой акт противоречит закону. В таком же порядке вносится протест на незаконные решения или действия должностного лица. Требования прокурора – отмена акта или приведение его в соответствие с действующим законодательством или прекращение незаконных действий должностного лица. Само внесение протеста временно прекращало действие акта. Не получив на свой протест никакой реакции или же получив от органа отклонение протеста, прокурор мог пойти с иском в суд и признать такой акт недействительным, причем само обращение с заявлением в суд останавливает действие акта.
Протест – одна из самых эффективных форм прокурорского реагирования, поскольку действие неправомерного, по мнению прокуратуры, акта останавливается в силу закона и приводит к неотложному решению возникшей проблемы.
Письменное предписание прокурора об устранении нарушений закона, которое еще пока остается в действующей редакции Закона «О прокуратуре», как акт прокурорского реагирования выноситься прокурором органу или должностному лицу, которые допустили нарушение или же вышестоящему в порядке подчиненности органа или должностного лица, которые правомочны его устранить. Нарушения должны носить очевидный характер и быть способными причинить вред интересам государства, предприятия, учреждения, организации, а также гражданам, если не будут немедленно устранены. Такое предписание подлежит немедленному исполнению.
Что же осталось?
Согласно изменениям прокурор может вносить только представление как акт реагирования на обнаруженные нарушения закона с требованиями об:
1) устранении нарушений закона, причин и условий, способствовавших им;
2) привлечении лиц к предусмотренной законом ответственности;
3)возмещении вреда;
4) отмене нормативно-правового акта, отдельных его частей или приведении его в соответствие с законом;
5) прекращении незаконных действий или бездействий должностных или служебных лиц.
Соответствующий адресат прокурорского представления должен в 10-тидневный срок уведомить прокурора о результатах рассмотрения такого акта. В случае же неуведомления, а также полного или частичного отклонения требований прокурора, последний в праве обратиться в суд с иском о:
1) признании незаконным нормативно-правового акта целиком или в отдельной его части;
2) признании противоправным решения или отдельных его положений и относительно отмены или признания недействительным решения или отдельных его положений;
3) признании противоправными действий или бездействий, обязательстве совершить определенные действия или воздержаться от совершения таких действий.
Таким образом, полномочия прокуратуры для самостоятельного реагирования на выявленные факты нарушения законов существенно сокращены. Так, прокурор, его первый заместитель, а также заместители могут выносить постановление об инициировании привлечения лица к админответственности, в случае выявления в действиях должностного лица или гражданина признаков админправонарушения, но привлекать к ответственности имеет право только полномочный орган или должностное лицо в соответствии с Кодексом Украины об админправонарушениях.
Таким образом, действовать в целях общего надзора прокуратура может только через уполномоченный госорган в той или иной сфере или через суд.
Проверки прокуратуры: защитит ли новый порядок интересы граждан?
Прокуратура все же сможет проводить проверки в целях общего надзора. Как и раньше, прокуратура может проводить проверки исполнения законов не только по заявлениям или сообщениям о нарушении законности, но и по собственной инициативе при наличии для этого поводов.
НО, Закон от 18 сентября 2012 года предусматривает, что проверки проводятся за письменными обращениями органов, учреждений, предприятий и граждан, причем проверки по заявлениям физических или юридических лиц, обращениям депутатов всех уровней по вопросам не касающимся уголовных правонарушений возможны ТОЛЬКО после предварительного их рассмотрения компетентными органами исполнительной власти и местного самоуправления, их должностными или служебными лицами или непринятия таковыми в установленные сроки решений по этим вопросам.
Права прокуратуры при проверке тоже существенно ограничены, прокурорские работники могут:
- требовать провести проверку или ревизию деятельности подконтрольных лицу предприятий, а также требовать выделить специалистов для проведения проверок, ведомственных и вневедомственных экспертиз;
- иметь доступ к документам и материалам, необходимым для проведения проверки;
- получать от должностных и служебных лиц и граждан устные и письменные пояснения, в том числе вызывать их с этой целью в прокуратуру.
Общий надзор прокуратура исполняет в части постсоветских стран, но, например, прокуратуре Франции такая функция вовсе неизвестна. Украина же «унаследовала» прокуратуру как общенадзорный орган из советских времен и до сих пор не желала изменять это положение вещей.
Нужен ли дополнительный контроль и надзор со стороны прокуратуры? Судя по сегодняшнему состоянию соблюдения законов в Украине – однозначно да!, но, поскольку такое положение вещей вызнано в том числе «с помощью» самих же органов прокуратуры, то стоит задуматься.
